Zdarza się, że inwestorzy deklarują realizację zabudowy zagrodowej powiązanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym, podczas gdy rzeczywisty charakter inwestycji wskazuje na funkcję mieszkaniową, nieprzewidzianą w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sprawie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2112J/22. Wskazał, że pozwolenia na budowę nie można wydać, gdyż planowana inwestycja rzeczywiście nie jest powiązana z gospodarstwem rolnym. Powyższe orzeczenie zostało następnie utrzymane w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1459/23.
Czego dotyczyła sprawa?
Sprawa dotyczyła budowy budynku mieszkalno-agroturystycznego na terenie, który zgodnie z MPZP określony był jako teren rolny (przeznaczenie podstawowe). Plan dopuszczał realizację zabudowy zagrodowej, w tym obiektów o funkcji agroturystycznej, pod warunkiem że powstają one w ramach gospodarstw rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha.
Już na etapie postępowania administracyjnego pojawiły się rozbieżności w ocenie charakteru inwestycji. Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę, natomiast Wojewoda uchylił tę decyzję i udzielił stosownego pozwolenia. Ostatecznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody. Uznał, że inwestycja w rzeczywistości stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z jedynie marginalnym elementem agroturystycznym. Stanowisko to następnie podzielił sąd administracyjny.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej
W niniejszej sprawie zastosowano instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja ta w postępowaniu administracyjnym ma charakter nadzwyczajny. Postępowanie w tej sprawie stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 §1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Sąd stwierdził, że Wojewoda, uchylając decyzję Prezydenta Miasta i udzielając pozwolenia na budowę, nie dopełnił swojego obowiązku. Wojewoda nie udzielił wyjaśnień i nie wykazał w wydanym rozstrzygnięciu, że zamierzenie budowlane nie jest sprzeczne z postanowieniami MPZP dotyczącymi przeznaczenia gruntu. Kwestia prawidłowego zakwalifikowania planowanej zabudowy jako zabudowy zagrodowej zgodnej z MPZP miała kluczowe znaczenie. Uchybienie organu w tym zakresie zostało uznane za na tyle poważne naruszenie prawa, że uzasadniało zastosowanie nadzwyczajnej instytucji w postaci stwierdzenia nieważności już wydanej decyzji.
Stanowisko sądu
Rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się do ustalenia, jakie kryteria decydują o uznaniu inwestycji za zabudowę zagrodową oraz czy dopuszczalne jest wykorzystanie tej instytucji do realizacji funkcji mieszkaniowej na terenach rolnych.
Sąd wskazał, że zabudowa zagrodowa stanowi szczególny typ zabudowy, który nie może być utożsamiany z dowolną zabudową mieszkaniową realizowaną na gruntach rolnych. Jej istotą jest funkcjonalne powiązanie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz występowanie zespołu budynków tworzących spójną całość gospodarczą. W tym kontekście kluczowe znaczenie ma rzeczywista funkcja obiektów oraz ich rola w strukturze gospodarstwa, a nie deklaracje inwestora czy nazewnictwo przyjęte w dokumentacji projektowej.
W analizowanej sprawie uznano, że inwestycja nie spełnia tych kryteriów, gdyż, w szczególności:
- nie wykazano funkcjonalnego związku obiektów z prowadzeniem działalności rolniczej,
- projektowane budynki miały charakter typowo mieszkaniowy,
- brak było elementów tworzących spójne siedlisko gospodarcze.
Dodatkowo przewidziana funkcja agroturystyczna została uznana za marginalną i niewpływającą na zasadniczą kwalifikację inwestycji. Sąd podkreślił, że o charakterze zabudowy nie decyduje formalne przypisanie określonej funkcji, lecz rzeczywisty sposób użytkowania obiektu wynikający z jego konstrukcji i funkcjonalności.
Istotnym elementem rozstrzygnięcia było także odniesienie się do obowiązków organów administracji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest do dokonania samodzielnej oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP. Ocena ta nie może mieć charakteru formalnego ani ograniczać się do przyjęcia twierdzeń inwestora, lecz powinna opierać się na wnikliwej analizie rzeczywistego przeznaczenia inwestycji.
W konsekwencji sąd wskazał, że niedopuszczalne jest wykorzystywanie instytucji zabudowy zagrodowej jako środka umożliwiającego realizację zabudowy mieszkaniowej na terenach, na których plan miejscowy jej nie przewiduje. Samo wprowadzenie elementów agroturystyki nie zmienia charakteru inwestycji, jeżeli nie towarzyszy temu rzeczywiste powiązanie z działalnością rolniczą. Tego rodzaju działania należy traktować jako próbę obejścia ustaleń planu miejscowego.
Podsumowanie
Z omawianego orzeczenia wynika, że o uznaniu inwestycji za zabudowę zagrodową decydują jej rzeczywista funkcja oraz faktyczny związek z gospodarstwem rolnym. Ich brak prowadzi do uznania inwestycji za sprzeczną z ustaleniami planu miejscowego, niezależnie od przyjętej przez inwestora koncepcji czy nazewnictwa.
Poniżej przedstawiamy pełną treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2023 roku VII SA/Wa 2112/22
Skład orzekający
Przewodniczący: Grzegorz Rudnicki
Sędziowie: Artur Kuś, Mirosław Montowski
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2022 r. znak DOA.7210.105.2019.MML(1) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 22 lipca 2022 r., znak: DOA.7210.105.2019.MML(1), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: „GINB”, „organ II instancji”), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: „k.p.a.”) po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z 30 maja 2022 r. znak: DOA.7210.105.2019.DKA stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody […] z […] maja 2019 r. znak […] udzielającej pozwolenia na budowę.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez GINB.
Prezydent Miasta […] decyzją z […] lutego 2019 r., nr […] odmówił A. K.(dalej: „inwestor” lub „skarżąca”) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-agroturystycznego – 1 etap, na działce nr ew. […] obręb […] położonej w C. przy ul. M.. Następnie decyzją z […] maja 2019 r. znak: […] Wojewoda […] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta […] z […] lutego 2019 r. nr […] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na budowę ww. budynku. GINB decyzją z 30 maja 2022 r., znak DOA.7210.105.2019.DKA, stwierdził nieważność decyzji Wojewody […] z […] maja 2019 r. znak […].
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z 30 maja 2022 r. złożyła A.K..
W wyniku jego rozpoznania, GINB wspomnianą na wstępie decyzją z 22 lipca 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 30 maja 2022 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jest to instytucja szczególna stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto podniósł, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny, gdyż takie postępowanie ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.
Organ wyjaśnił, że działka nr ew. […], na której zaplanowano budowę budynku mieszkalno-agroturystycznego objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta […] z […] sierpnia 2010 r. nr […], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w C. w dzielnicy M. w rejonie ulic: K., M., M., M. i granicy miasta (Dz. Urz. Woj. […] z 2010 r. Nr […], poz. […], dalej: „Plan miejscowy”, „MPZP”). Działka nr ew. […] położona jest na obszarze oznaczonym w ww. Planie miejscowym symbolem 1R-tereny rolne. Zgodnie z zapisami MPZP dla terenów rolnych oznaczonych symbolami 1R – 2R ustala się zabudowę zagrodową, w tym agroturystyczną, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.
Zgodnie z definicją zawartą § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – wg. stanu na dzień wydania badanej decyzji), zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa powstaje na gruntach rolnych przeznaczonych na budowę budynków gospodarczych oraz mieszkalnych w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, hodowlanego, ogrodniczego przez osoby będące rolnikami. GINB wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa to zabudowa skoncentrowana wokół jednego miejsca – zagrody. Powinna ona pełnić dwie funkcje – miejsce zamieszkania rolnika i miejsce jego pracy. Oprócz budynku mieszkalnego powinny je tworzyć budynki gospodarcze, inwentarskie i budynki potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W ocenie GINB projektowana inwestycja nie jest zabudową zagrodową, gdyż nie ma cech zabudowy zagrodowej. Nie jest funkcjonalnie połączona z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i ma wyłącznie charakter zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z funkcją agroturystyczną, której nie można realizować na tym terenie. Zamiar zrealizowania przez inwestora budynku mieszkalno- agroturystycznego, nie przemawia za uznaniem, że mamy do czynienia w tym przypadku z zabudową zagrodową powiązaną funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Fakt, że inwestor na nieruchomości inwestycyjnej zaplanował drugi budynek mieszkalno-agroturystyczny obok budynku będącego przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu administracyjnym również świadczy o tym, że jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z funkcją agroturystyczną, a nie zabudowa zagrodowa związana hodowlą czy produkcją rolną.
GINB wskazał, że o zabudowie zagrodowej można mówić wtedy, gdy budynek jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym, stanowi kontynuacje zabudowy zagrodowej. Tymczasem z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody […] z […] maja 2019 r. znak: […] nie wynika, że projektowany na działce nr ew. […], budynek mieszkalno-agroturystyczny stanowi część zabudowy zagrodowej i że służy uzupełnieniu tej zabudowy. GINB wskazał na fakt, że skarżąca jest inwestorem zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie 6 budynków mieszkalno-agroturystycznych, z przeważającą funkcją mieszkalną, które mają powstać na działkach nr ew. […], […] i […]. Budynki służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym budynek mieszkalny znajdują się na działce nr ew. […]. Zatem, zdaniem organu, nie sposób uznać, że projektowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, że zaprojektowany budynek ma być częścią zabudowy zagrodowej. W żadnym wypadku nie można uznać, że budynek mieszkalno-agroturystyczny stanowi zabudowę zagrodową, tylko dlatego, że możliwa jest późniejsza realizacja obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy działki nr ew. […] będzie wynosił 23,5%, natomiast maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy działki jaki dopuszcza Plan miejscowy dla działki z zabudową zagrodową i agroturystyczną wynosi do 25%. Zestawienie powyższych wartości procentowych wskazuje, że na ww. działce nie będzie możliwości realizacji dodatkowej zabudowy z zachowaniem wymogu dotyczącego maksymalnej powierzchni zabudowy wynikającego z ww. Planu miejscowego.
W uzasadnieniu GINB wskazał również, że bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest powoływana przez skarżącą okoliczność, że jest ona rolnikiem, a działka inwestycyjna nr ew. […] jest nieruchomością rolną. Organ podkreślił, że o zakwalifikowaniu budynku do zabudowy zagrodowej świadczy pełniona przez ten budynek funkcja a nie to, że inwestor jest rolnikiem i że inwestycja ma być realizowana na gruncie rolnym. Projektowany budynek powinien być funkcjonalnie związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a w tym wypadku taka zależność nie zachodzi. Zdaniem organu decyzja Wojewody […] z […] maja 2019 r. znak: […], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 24 ust. 1 Planu miejscowego.
GINB stwierdził że udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji wbrew ograniczeniom i zakazom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie zasad ochrony środowiska i ładu przestrzennego.
W ocenie GINB, zaprojektowanie przedmiotowego budynku mieszkalno- agroturystycznego ma na celu obejście przepisów prawa, w celu realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie, na którym Plan miejscowy nie przewiduje tego rodzaju zabudowy.
Skargę na ww. decyzję GINB z 22 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
– art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody […] z […] maja 2019 r. znak […];
– art. 7 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
– art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania określone w tym przepisie;
– art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że planowane inwestycje pozostają w sprzeczności z obowiązującym w tym obszarze planem zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że Plan miejscowy wyraźnie rozdziela agroturystykę od zabudowy zagrodowej, czyli budynek mieszkalno-agroturystyczny niekoniecznie musi być poszerzeniem zabudowy zagrodowej. GINB pominął także fakt uzyskania przez sąsiada pozwolenia na budowę czterech budynków usytuowanych na trzech działkach, które oddalone są od siebie w znacznej odległości nie tworząc zwartej zabudowy i sklasyfikowane są w ewidencji jako mieszkalne – nie są uzupełnieniem zabudowy zagrodowej, bo takowej raczej nie ma na tym terenie, wcześniejsze budynki przy samej ulicy M. to „pozostałe budynki niemieszkalne” według ewidencji. Wywnioskować można, że to pozwolenie wydane zostało wyłącznie według zapisów o samej agroturystyce.
Ponadto skarżąca zwraca uwagę, że Plan przewiduje obiekty gastronomiczne, sportowe i rekreacyjne w gospodarstwach agroturystycznych. Z uwagi na klasyfikację przedmiotowego terenu wg. rejestru ewidencji gruntów na klasę V – tereny rolne o niskim potencjale produkcyjnym, można uznać, że zamysłem uchwałodawcy było stworzenie innych możliwości wykorzystania terenu jak agroturystyka, obiekty sportowe i rekreacyjne, czy szeroko rozumiana gastronomia mająca na celu obsługę pielgrzymek i turystów zwiedzających jurę. Przy wykładni postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy bowiem mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich.
Skarżąca podkreśla ponadto, że organy dokonały w sprawie własnej interpretacji projektu stwierdzając, że dotyczy on budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie budynku mieszkalno-agroturystycznego. Organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest natomiast związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego. Nawet jeśliby przyjąć, że inwestycja skarżącej stanowi poszerzenie zabudowy zagrodowej, a nie zabudowę agroturystyczną, to i tak wszystkie działki objęte planowanym zamierzeniem znajdują się w tym samym obrębie […], tworzą zwartą całość i spełniają wymóg Planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy własne rozstrzygnięcie z 30 maja 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności reformatoryjnej decyzji Wojewody […] z […] maja 2019 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta […] z […] lutego 2019 r. nr […] i zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej A. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-agroturystycznego – 1 etap, na działce nr ew. […] obręb […] położonej w C. przy ul. M..
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.
Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż „działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego”. Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić – na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.
Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest „rażące”, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: „Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.
W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody […] z […] maja 2019 r. o pozwoleniu na budowę, zaś zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) – w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej „inwestycją KZN”.
Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działki objętej inwestycją podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: „u.p.z.p.”), jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 przywołanej ustawy, został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Przepisy Planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano – ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo.
Trzeba także podkreślić, że zapisy i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego działka nr ew. […], na której zaplanowano budowę budynku mieszkalno-agroturystycznego objęta jest zakresem obowiązywania uchwały nr […] Rady Miasta […] z […] sierpnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w C. w dzielnicy M. w rejonie ulic: K., M., M., M. i granicy miasta (Dz. Urz. Woj. […] z 2010 r. Nr […], poz. […]) i położona jest na obszarze symbolem 1R-tereny rolne. Zgodnie z zapisami § 24 ust 1 pkt 1 ww. Planu miejscowego dla terenów rolnych oznaczonych symbolami 1R – 2R ustala się jako przeznaczenie podstawowe – tereny rolne, za wyjątkiem z chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu, zwierząt futerkowych. Jako przeznaczenie dopuszczalne Plan w pkt 2a ust 1 § 24 wskazuje – zabudowę zagrodową, w tym agroturystyczną, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.
W ocenie Sądu tak sformułowany zapis MPZP nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, umożliwia bowiem zabudowę agroturystyczną, ale wyłącznie w ramach zabudowy zagrodowej.
Jeśli dla ustalenia zgodności z planem ma znaczenie rodzaj projektowanego obiektu budowlanego, to w ramach badania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), organ administracji ma obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu.
Jest oczywiste, że od szczegółowej kontroli nie zwalnia organu ustalenie samej nazwy obiektu podanej w projekcie budowlanym i we wniosku o pozwolenie na budowę.
W przypadku obiektu określonego przez inwestorkę jako budynek mieszkalno- agroturystyczny, który jest częścią inwestycji objętej wspólnym zagospodarowaniem terenu wraz z innym budynkiem mieszkalno-agroturystycznym (drugi etap inwestycji) należy ustalić przede wszystkim rzeczywistą funkcję, jaką projektowany budynek będzie spełniał. Według § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), opis techniczny projektu budowlanego ma określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r. , II OSK 606/18, CBOSA).
W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, że analiza projektu budowlanego prowadzić musi do wniosku, iż planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowi tworzenia nowego siedliska zabudowy zagrodowej.
Mianowicie w myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
W wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 713/98, LEX nr 41767). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm., dalej: „u.k.u.r.”), przez pojęcie „gospodarstwa rolnego” należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: „k.c.”), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c.).
Prowadzi to do wniosku, że zabudowa zagrodowa jest zabudową skoncentrowaną wokół jednego miejsca, które można nazwać podwórzem lub zagrodą. Zagroda pełni dwie funkcje – jest to miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce pracy. Oznacza to, że budynkowi mieszkalnemu powinny towarzyszyć budynki gospodarcze, budynki inwentarskie, a także inne budowle potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przy czym zabudowa zagrodowa musi być związana z gospodarstwem rolnym. Ustawodawca mówi ogólnie o gospodarstwie rolnym, nie wyróżniając jakiegoś specjalnego miejsca w tym gospodarstwie. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zabudowa zagrodowa może istnieć tylko w ramach działki siedliskowej, przy czym brakuje ustawowej definicji działki siedliskowej.
Należy więc uznać, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków, w skład którego powinien wchodzić co najmniej budynek mieszkalny i gospodarczy lub inwentarski. Ponadto inwestycja musi być związana z hodowlą, produkcją rolną, ogrodniczą lub leśną.
Zabudowa siedliskowa przeznaczona jest na gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego określa, co należy rozumieć pod pojęciem gospodarstwo rolne i jakie wymogi należy spełnić, by kwalifikować się jako rolnik.
W świetle prawa, gospodarstwem rolnym nazywamy teren o powierzchni min. 1 ha użytków rolnych, natomiast rolnikiem jest osoba, która przez minimum 5 lat prowadziła lub pracowała w gospodarstwie rolnym lub która ma chociażby zasadnicze wykształcenie rolnicze i która dysponuje gruntem rolnym w formie własności, wieczystego użytkowania czy dzierżawy.
Zabudowa siedliskowa obejmuje budowę domów jednorodzinnych o przeznaczeniu mieszkalnym oraz budowę budynków gospodarczych, jak stajnia, obora, magazyny itp. Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 24 października 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1174/11 „siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Istniejącym siedliskiem rolnym jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo”.
Analiza związku pomiędzy określeniami „zabudowa zagrodowa” i „działka siedliskowa” prowadzi do wniosku, że pojęcia te w pełni korelują ze sobą. „Zabudowa zagrodowa” to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie „działki siedliskowej”.
Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone przez sądy administracyjne, że działka siedliskowa jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jego zagospodarowania, już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Konkludując stwierdzić należy, że w świetle zarówno dość jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, rozumienia potocznego oraz aktów normatywnych, które naprowadzają na prawidłowe rozumienie pojęcia zabudowy zagrodowej – za zabudowę zagrodową można uznać zabudowania złożone z budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych, położonych w obrębie jednego podwórza. Charakterystyczne przy tym jest jednak funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym.
Z tych wszystkich względów, jako oczywiste jawi się w ocenie Sądu stwierdzenie, że zaprojektowanie obiektu stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny o parametrach pow. zabudowy 208,75 m2 z zaplanowaniem jednego pokoju na wynajem o pow. 10,85 m2 (projekt budowlany – rzut parteru A) nie stanowi zabudowy zagrodowej, którą dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przemawia za tym również fakt, że na tej samej działce nr ew. […] zaprojektowano kolejny budynek mieszkalny o pow. 183,5 m2, również przewidujący jeden pokój na wynajem na parterze o pow. 12,68 m2 (objęty pozwoleniem na budowę Wojewody […] z […] maja 2019 r., znak: […]).
Kwestią równie istotną pozostaje okoliczność, że przy dokonywaniu kwalifikacji obiektów budowlanych organ winien mieć na uwadze elementy funkcjonalne takiego obiektu, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwości wykorzystania takiego obiektu jako całości użytkowo-technicznej.
Skład orzekający akceptuje w pełni pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r., II OSK 2840/13, z którego wynika, że z punktu widzenia Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. W tym kontekście analiza projektu budowlanego wskazuje wyraźnie, że zaprojektowany budynek spełnia funkcje budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie zmienia tego adnotacja w projekcie (rzut parteru), że jeden z pokoi (bez samodzielnego wejścia) przeznaczony jest na agroturystykę. W tym kontekście bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że skarżąca jest rolnikiem, a sama inwestycja ma być zrealizowana na gruncie rolnym.
Należy także pamiętać, że świadczenie usług agroturystycznych wymaga spełnienia warunków dotyczących świadczenia usług hotelarskich, zgodnie z ustawą o usługach turystycznych z dnia 29 sierpnia 1997 r. z późniejszymi zmianami, których celem jest określenie standardów wyposażenia i zakresu świadczonych usług w poszczególnych obiektach tzw. wymagań kategoryzacyjnych. Gospodarstwo agroturystyczne jest innym obiektem hotelarskim i jest obowiązane do przestrzegania minimalnych wymagań, co do wyposażenia, wymagań sanitarnych, przeciwpożarowych oraz innych, określonych odrębnymi przepisami, a także podlega obowiązkowi zgłoszenia obiektu do ewidencji innych obiektów świadczących usługi hotelarskie, prowadzonej przez wójta (burmistrza, prezydenta) właściwego ze względu na położenie obiektu.
Zasadnie także GINB podkreśla, że § 24 ust. 2 pkt 1 lit. c) Planu miejscowego dopuszcza dla nieruchomości na terenie 1R-2R przeznaczonej pod zabudowę zagrodową w tym agroturystyczną, współczynnik zabudowy terenu – do 25%. Natomiast z projektu budowlanego wynika wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki nr ew. […] wynoszący 23,5%, co realnie uniemożliwia jej dalszą zabudowę obiektami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co uzasadniałoby zakwalifikowanie jej jako zabudowy zagrodowej.
Przyjęty przez inwestorkę zamiar inwestycyjny niewątpliwie zmierza do obejścia zapisów prawa miejscowego, co nie powinno spotkać się z aprobatą organu architektoniczno-budowlanego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego – skarżąca jest inwestorem zamierzeń inwestycyjnych polegających w sumie na budowie 6 budynków mieszkalno-agroturystycznych, z przeważającą funkcją mieszkalną, które mają powstać na działkach nr ew. […], […] i […].
Natomiast budynki służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym budynek mieszkalny realizowany jest już na działce nr ew. […] w ramach zespołu budynków w zabudowie zagrodowej.
Planowana inwestycja na działce nr ew. […] nie jest więc funkcjonalnie powiązana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, na co wskazuje bez wątpienia sam projekt budowlany, bowiem ma wyłącznie charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której nie można realizować na gruntach rolnych.
Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 316/13, że „wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że przedmiotowa inwestycja, stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu”. Przy czym w przypadku zabudowy zagrodowej dominującą funkcją jest nie funkcja mieszkaniowa, lecz utrzymywanie produkcji rolnej (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12).
Nieuprawnione jest także przyjęcie tezy, iż zabudowa zagrodowa nie musi mieścić się obrębie jednego podwórza, tymczasem zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położony w obrębie jednego podwórza, bowiem służą obsłudze konkretnego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu, pojęcie zabudowy zagrodowej należy interpretować mając na uwadze zarówno rodzaj, jak i funkcję, jaką ma ona spełniać. W ramach takiej zabudowy – rożnej rodzajowo od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy wielorodzinnej – budowa i użytkowanie budynków, w tym na cele mieszkalne, podporządkowane jest odmiennej funkcji terenu wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntów rolnych, z którymi pozostaje w ścisłym związku. Grunty rolne zabudowane albo niezabudowane w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie tracą takich cech do momentu formalnego ich wyłączenia z produkcji rolnej. Dla przesądzenia, iż na danym obszarze mamy do czynienia z funkcją zagrodową zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest ustalenie, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym, a stan faktyczny sprawy niniejszej tego nie potwierdza.
Sąd ponownie podkreśla, że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.
Należy także podkreślić, że w procesie inwestycyjnym to właśnie do organów architektoniczno-budowlanych, zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należy samodzielna ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której prawidłowo dokonał Prezydent Miasta […] odmawiając decyzją nr […] z […] lutego 2019 r. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę właśnie ze względu na sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z tych wszystkich względów, za uzasadnione należy przyjąć stanowisko organów nadzoru, że decyzja Wojewody […] z […] maja 2019 r. znak […], zapadła z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a Planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą nr […] Rady Miasta […] z […] sierpnia 2010 r. Za nieakceptowalne z punktu widzenia państwa prawa należy uznać zezwolenie na zabudowę na terenie wyłączonym przez prawo miejscowe spod tego typu zabudowy, bowiem w konsekwencji czyniłoby to martwym zapis § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu miejscowego, skoro organ architektoniczno-budowlany sankcjonuje zabudowę mieszkalną na terenie dopuszczającym wyłącznie zabudowę zagrodową. Wbrew twierdzeniom skarżącej słuszny interes społeczny wymaga przestrzegania norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś indywidualny interes ekonomiczny skarżącej nie uzasadnia odstępstw zasad obowiązujących wszystkich mieszkańców, których nieruchomości objęte zostały zapisami tego planu.
Sąd w składzie orzekającym uznał ponadto, że decyzja Wojewody […] z […] maja 2019 r. w realiach rozpoznawanej sprawy rażąco narusza również przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Należy podzielić zapatrywanie doktryny i orzecznictwa, w których przyjmuje się, iż przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w postaci „rażącego naruszenia prawa” obejmuje także naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych (zob. np. wyrok NSA we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 370/86, LEX nr 1688586, por. też wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 414/19, LEX nr 2707200). W wyroku z 11 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2441/20, LEX nr 3106439) NSA stwierdził, że jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części.
Możliwe jest wobec tego oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, LEX nr 2033823).
W odniesieniu do postępowania administracyjnego za rażące naruszenie przepisów postępowania uznaje się sytuacje, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. Odnosi się to także do naruszenia podstawowych ogólnych zasad postępowania, w tym zasady przekonywania. Stąd brak w ogóle uzasadnienia, w przypadku gdy było ono obligatoryjne, oraz duże braki w tym zakresie, a także uzasadnienie pozorne mogą skutkować stwierdzeniem nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (zob. P. Chałas, Zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w formułowaniu uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej, PPPubl. 2009/1, s. 57 i n., czy J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010/5–6, s. 516).
W badanym przypadku decyzja Wojewody […] z […] maja 2019 r. wydana została w takiej oto sytuacji, w której organ I instancji odmówił wydania pozwolenia na budowę z uwagi na stwierdzoną niezgodność planowanej inwestycji i zamierzonego sposobu zagospodarowania terenu z jego przeznaczeniem określonym w Planie miejscowym (tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, w tym agroturystycznej, w obrębie gospodarstw rolnych o pow. nie mniejszej niż 1 ha). Oznacza to, że uchylając decyzję Prezydenta Miasta […] z […] lutego 2019 r. i udzielając pozwolenia na budowę, podstawowym obowiązkiem Wojewody było wyjaśnienie i wykazanie w wydanym rozstrzygnięciu, że zamierzenie budowlane skarżącej nie jest sprzeczne z postanowieniami Planu dotyczącymi przeznaczenia obszaru działki nr ew. […].
Tymczasem, ani w aktach postępowania przed organem odwoławczym, ani też w uzasadnieniu decyzji Wojewody […] z […] maja 2019 r. nie sposób dopatrzeć się jakichkolwiek odniesień do przedmiotowej kwestii. Organ odwoławczy nie tylko nie poczynił w tej materii jakichkolwiek własnych ustaleń, ale całkowicie pominął to zagadnienie w motywach wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda ograniczył się wyłącznie do oceny zgodności projektowanego przedsięwzięcia ze wskaźnikami zabudowy określonymi w MPZP, tj. parametrami dotyczącymi m.in.: powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej czy też wysokości zabudowy, podczas gdy dochowanie rzeczonych warunków nie stanowiło podstawy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę podjętej przez organ I instancji.
Powyższe zaniechanie Wojewody musi prowadzić do oceny, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które przejawia się w zupełnym uchyleniu się przez organ odwoławczy od rozpatrzenia materiału dowodowego i istoty sprawy, prowadzącym do wadliwej subsumcji jej stanu faktycznego z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa materialnego, w tym przypadku § 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a Planu miejscowego w związku z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie Wojewody […] naruszało w sposób oczywisty zasady wyrażone w art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 107 § 3 k.p.a. (wymóg uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji).
Ustosunkowując się natomiast do kwestii mocy dowodowej przedłożonej przez skarżącą w toku postępowania nadzwyczajnego opinii technicznej autorstwa mgr inż. Tomasza Buczka z 8 lutego 2022 r. „dotyczącej oceny poprawności wykonania dokumentacji projektowej Budynku mieszkalno-agroturystycznego – 1 etap, działka nr ew. […] obręb […] C. oraz zasadności i prawidłowości wydania decyzji z dnia […] maja 2019 r. Wojewody […] oraz decyzji nr […] z dnia […] lutego 2019 r. Prezydenta Miasta […] (1 etap – działka nr […] obręb […])”, wyjaśnić trzeba, że ocena prawidłowości projektu budowlanego, a tym bardziej ocena prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyłącznej kompetencji właściwych organów (organów nadzorczych) oraz sądów administracyjnych. W tym kontekście, nie można podzielić stanowiska organu o potraktowaniu przywołanej opinii jako dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a., bowiem zgodnie z powyższą normą jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z przepisami prawa oraz przydatność dla wyjaśnienia sprawy. Przedłożona przez skarżącą „opinia” co do prawa jest jednak sprzeczna z prawem, bowiem sporządzona poza kompetencjami jej autora i nie stanowi dowodu w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody […] z […] maja 2019 r.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Z przedstawionych powodów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).
Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.
