NSA stwierdził, że ograniczenia określone w art. 2b ust. 1 i 2 UKUR nie mają zastosowania do nieruchomości rolnych nabytych od osób bliskich. Oznacza to, że nabywca może zbyć nieruchomość lub oddać ją w posiadanie podmiotowi spoza kręgu osób bliskich, także przed upływem 5 lat od dnia nabycia, bez konieczności uzyskania zgody KOWR. O niekorzystnej dla właścicieli nieruchomości praktyce KOWR pisaliśmy już wcześniej (linki poniżej).
Stan sprawy
Skarżący nabył od rodziców, na podstawie umowy darowizny z 18 marca 2022 r., nieruchomość rolną o powierzchni 3,7829 ha. Zamierzał wydzierżawić ją spółce z o.o., w której był wspólnikiem i członkiem zarządu, w celu budowy farmy fotowoltaicznej. Ponieważ od nabycia nieruchomości rolnej nie upłynęło jeszcze 5 lat, wystąpił do KOWR o zgodę na podstawie art. 2b ust. 3 UKUR.
Dyrektor Generalny KOWR odmówił wyrażenia zgody, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał tę decyzję w mocy. Organy uznały, że skarżący nie wykazał ani ważnego interesu nabywcy nieruchomości rolnej, ani interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1264/24, oddalił skargę. Podzielił stanowisko organów, wskazując m.in., że spółka nie jest osobą bliską w rozumieniu art. 2 pkt 6 UKUR, a oddanie jej gruntu na cele nierolne nie mieści się w obrocie wewnątrz wspólnoty rodzinnej.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną, a NSA uznał ją za zasadną. Dlaczego?
Co stwierdził NSA?
NSA uznał, że wystąpienie o zgodę na podstawie art. 2b ust. 3 UKUR w ogóle nie było potrzebne, ponieważ do skarżącego nie miały zastosowania obowiązki określone w art. 2b ust. 1 i 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a UKUR, przepisów tych nie stosuje się do nieruchomości rolnej zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej. Zdaniem NSA wyłączenie to działa jednak w obu kierunkach i normuje sytuację prawną zarówno zbywcy, jak i nabywcy nieruchomości rolnej.
Sąd oparł się na kilku argumentach:
- od początku obowiązywania art. 2b UKUR, ustawodawca wyłączał z ograniczeń obrót między osobami bliskimi, a nowelizacja z 2019 r. (zmiana trybu z sądowego na administracyjny) nie zmieniła sytuacji prawnej osób nabywających nieruchomości od osób bliskich;
- ogólnym założeniem UKUR jest całkowite uwolnienie obrotu wewnątrz wspólnoty rodzinnej od ograniczeń, więc wątpliwości interpretacyjne należy rozstrzygać na rzecz stanowiska uwalniającego ten obrót od obwarowań prawnych, także tych ustanowionych w art. 2b ust. 1 i 2 UKUR;
- jednym z deklarowanych celów UKUR, wyrażonych w jej preambule, jest ochrona i rozwój rodzinnych gospodarstw rolnych jako podstawy ustroju rolnego Polski (art. 23 Konstytucji). Zatem, przepis art. 2b ust. 4 UKUR należy odczytywać w kontekście innych regulacji tej ustawy, które uwalniają całkowicie obrót nieruchomościami rolnymi wewnątrz wspólnoty rodzinnej;
- wykładnia wymagająca zgody organu na oddanie w posiadanie osobom trzecim gruntu nabytego od rodziców pozbawia właściciela swobodnego obrotu nieruchomością rolną.
NSA powołał się m.in. na wyrok z 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1105/22 (o którym pisaliśmy tutaj) oraz uchwałę Sądu Najwyższego z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III CZP 24/17.
W konsekwencji NSA uchylił wyrok WSA oraz obie decyzje administracyjne. Umorzył również postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Skoro do skarżącego nie miały zastosowania obowiązki z art. 2b ust. 1 i 2 UKUR, brakowało podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie zgody z art. 2b ust. 3 UKUR.
Znaczenie praktyczne
Wyrok ma szczególne znaczenie dla osób nabywających nieruchomości rolne od osób bliskich. NSA przyjął, że osoba, która nabyła nieruchomość np. od rodziców, może ją zbyć lub oddać w posiadanie podmiotowi spoza kręgu osób bliskich, w tym spółce, bez uzyskiwania zgody KOWR, także przed upływem 5 lat od dnia nabycia.
Z naszego doświadczenia wynika jednak, że KOWR pomimo coraz bogatszego orzecznictwa zbieżnego z omawianym wyrokiem NSA przyjmuje niekorzystną dla nabywców wykładnię, zgodnie z którą zbycie lub oddanie nieruchomości rolnej w posiadanie przed upływem 5 lat od dnia jej nabycia wymaga uzyskania zgody organu również wtedy, gdy nieruchomość została nabyta od osoby bliskiej. W praktyce uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia można więc spodziewać się dopiero na drodze sądowoadministracyjnej. A żeby uzyskać takie rozstrzygnięcie trzeba się uzbroić w cierpliwość.
Więcej o osobie bliskiej pisaliśmy tutaj:
Wyrok NSA z 31.08.2026 r., sygn. akt I OSK 85/25, LEX nr 4159314
UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz.
Sędziowie: NSA Marek Stojanowski, del. WSA Jolanta Górska (spr.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1264/24 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 kwietnia 2024 r. znak: DNI.sp.616.63.2023 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnej przed upływem 5 lat od jej nabycia
1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 8 listopada 2023 r., nr 3569/2023;
2. umarza postępowanie administracyjne,
3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A.W. kwotę 1154 zł (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie faktyczne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1264/24, oddalił skargę A.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 kwietnia 2024 r., nr DNI.sp.616.63.2023.
Decyzją tą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy, wydaną na podstawie art. 2b ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2569 z późn. zm.), decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 8 listopada 2023 r., nr 3569/2023, o niewyrażeniu zgody na oddanie przez skarżącego w posiadanie nieruchomości rolnej o powierzchni 3,7829 ha, oznaczonej jako działka ewidencyjna o numerze (…), położonej w obrębie (…), gmina S. – obszar wiejski, powiat koniński, województwo wielkopolskie – przed upływem 5 lat od jej nabycia.
Decyzje te wydane zostały po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 2 maja 2023 r., w którym skarżący wskazał, że zamierza wydzierżawić przedmiotową nieruchomość (…) Spółce z o.o., której wraz z żoną są właścicielami, pod budowę farmy fotowoltaicznej. W toku postępowania skarżący wyjaśnił, że przedmiotową nieruchomość nabył od rodziców na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 18 marca 2022 r. ale nie widzi możliwości, aby dalej prowadzić na przedmiotowej nieruchomości uprawy z uwagi na bardzo trudną sytuację w branży sadowniczej, która spowodowała stopniowe zadłużanie się jego gospodarstwa. Planowana elektrownia miałaby zaś zasilić energią około tysiąca gospodarstw domowych przez cały rok, co przyczyniłoby się do tego, że elektrownia znajdująca się w pobliżu, bazująca na węglu brunatnym, wyprodukowałaby mniej CO2 w ciągu roku. Co więcej, inwestycja ta miałaby polepszyć w przyszłości sytuację finansową skarżącego i jego rodziny.
W ocenie orzekających w sprawie organów nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego, albowiem nie wykazał on przesłanki „ważnego interesu nabywcy nieruchomości rolnej” ani przesłanki „interesu publicznego”, o których mowa w art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, uprawniającym nabywcę nieruchomości rolnej do otrzymania zgody na odstąpienie od obowiązku określonego w art. 2b ust. 1 i 2 ustawy. Przepisy te przewidują zaś obowiązek dla nabywcy nieruchomości rolnej prowadzenia gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej 5 lat od dnia jej nabycia i zakaz zbycia lub oddania w posiadanie nabytej nieruchomości rolnej przed upływem okresu 5 lat od dnia nabycia tej nieruchomości. Ponadto, zdaniem organów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi przypadek określony w art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy, wyłączający zastosowanie art. 2b ust. 1 i 2, albowiem stosuje się go tylko do nieruchomości rolnej zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku uznał, że powyższe decyzje odpowiadają prawu i orzekł o oddaleniu skargi wniesionej przez skarżących.
Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania wyłączenie stosowania art. 2b ust. 1 i 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego określone w art. 2b ust. 4 pkt 7 tej ustawy, albowiem dotyczy ono nieruchomości nabytej w okresie od dnia 30 kwietnia 2016 r. do dnia 25 czerwca 2019 r. od osoby bliskiej a nabycie przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego nastąpiło na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 18 marca 2022 r.
Ponadto, Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że w sprawie nie znajduje również zastosowania wyłączenie stosowania art. 2b ust. 1 i 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego określone w art. 2b ust. 4 pkt 1a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Spółka, której skarżący zamierza oddać w posiadanie nieruchomość nie jest bowiem osobą bliską w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy. Co więcej, przekazanie Spółce nieruchomości rolnej na cele nierolne nijak się ma do ochrony rodzinnego gospodarstwa rolnego jako ustroju rolnego i nie ma tu mowy o obrocie wewnątrz wspólnoty rodzinnej, który podlegałby ochronie na mocy art. 23 Konstytucji RP a tym samym, w ocenie Sądu, nie można uwzględnić w sprawie stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1105/22 oraz przez SN w uchwale z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III CZP 24/17.
Jednocześnie, Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że wyrażeniu zgody na podstawie art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego stoi na przeszkodzie brak ważnego interesu skarżącego oraz interesu publicznego. W ocenie Sądu, nie sposób bowiem ważnego interesu skarżącego upatrywać w argumentacji odnoszącej się do jego sytuacji finansowej. Skarżący nie wykazał stosownym materiałem źródłowym, że ta sytuacja jest na tyle zła, że egzystencja jego i jego rodziny zależy od sposobu użytkowania należącej do niego nieruchomości rolnej o powierzchni 3,7829 ha. Za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącego nie przemawia też ważny interes publiczny. W interesie publicznym leży bowiem rolnicze wykorzystywanie nieruchomości rolnych, zaś dla do produkcji energii powinno się wykorzystywać nieruchomości niebędące nieruchomościami rolnymi. Wyłączenie z produkcji rolnej tak znacznego areału gruntów rolnych (prawie 4 ha) stałoby w sprzeczności z potrzebą ochrony gruntów rolnych.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 2b ust. 1 i 2 w zw. z art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a i art. 2 pkt 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że oddanie nieruchomości rolnej o powierzchni 3,7829 ha oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (…), położona w obrębie (…), gmina S., w posiadanie zależne na podstawie umowy dzierżawy zawartej ze spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w której skarżący jest członkiem zarządu i wspólnikiem, w sytuacji, gdy nabycie przez skarżącego nastąpiło od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6 na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 18 marca 2022 r., wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 2b ust. 3, podczas gdy prawidłowa wykładnia z uwzględnieniem reguł wykładni językowych, systemowych i funkcjonalnych winna prowadzić do stwierdzenia, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do decydowania o możliwości oddania przez właściciela nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego w dzierżawę osobie spoza kręgu rodziny, w sytuacji gdy właściciel nabył nieruchomość rolną lub gospodarstwo rolne od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6, zatem do skarżącego nie mają zastosowania obowiązki wskazane w art. 2b ust. 1 i 2 ustawy;
b) art. 2b ust. 3 w zw. z art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a i art. 2 pkt 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa posiadał formalne i materialne prawo do wyrażenia zgody na dokonanie czynności przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności nieruchomości, o której mowa w punkcie a) powyżej, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym powołana norma nie znajduje zastosowania, gdyż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do decydowania o możliwości oddania przez właściciela nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego w dzierżawę osobie spoza kręgu rodziny, w sytuacji gdy właściciel nabył nieruchomość rolną lub gospodarstwo rolne od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6, zatem Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nie miał kompetencji do wydania decyzji merytorycznej w sprawie;
c) art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa posiadał formalne i materialne prawo do wyrażenia zgody na dokonanie czynności przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności nieruchomości, o której mowa w punkcie a) powyżej na podstawie art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym powołana norma nie znajduje zastosowania, gdyż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do decydowania o możliwości oddania przez właściciela nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego w dzierżawę osobie spoza kręgu rodziny w sytuacji, gdy właściciel nabył nieruchomość rolną lub gospodarstwo rolne od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6, zatem Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wydał decyzję bez podstawy prawnej, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej są zobligowane działać na podstawie i w granicach prawa;
d) art. 23 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa posiadał formalne i materialne prawo do wyrażenia zgody na dokonanie czynności przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności nieruchomości, o której mowa w pkt a) powyżej, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym powołana norma nie znajduje zastosowania, gdyż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do decydowania o możliwości oddania przez właściciela nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego w dzierżawę osobie spoza kręgu rodziny, w sytuacji gdy właściciel nabył nieruchomość rolną lub gospodarstwo rolne od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6, co prowadziło do bezpodstawnego naruszenia swobody obrotu prawnego nieruchomościami rolnymi wewnątrz wspólnoty rodzinnej, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej winny chronić i rozwijać rodzinne gospodarstwa rolne jako podstawę ustroju rolnego kraju;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa posiadał formalne i materialne prawo do wyrażenia zgody na dokonanie czynności przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności nieruchomości, o której mowa w pkt a) powyżej, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym powołana norma nie znajduje zastosowania, gdyż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do decydowania o możliwości oddania przez właściciela nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego w dzierżawę osobie spoza kręgu rodziny w sytuacji, gdy właściciel nabył nieruchomość rolną lub gospodarstwo rolne od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6, zatem Dyrektor Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nie miał kompetencji do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej są zobligowane działać na podstawie przepisów prawa, co doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi przez Sąd I instancji;
b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Sąd winien na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 kwietnia 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 8 listopada 2023 r., ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości oraz umorzyć postępowanie w sprawie.
Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 kwietnia 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 8 listopada 2023 r. a także o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego rzecz zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie, skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie zaś z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Podstawę prawną kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił przepis art. 2b ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2569 z późn. zm.), zgodnie z którym Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na dokonanie czynności, o których mowa w ust. 2, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym. Stosownie bowiem do treści art. 2b ust. 1 tej ustawy nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. Zgodnie zaś z treścią art. 2b ust. 2 w okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, występowanie przez skarżącego na podstawie art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie (…) Spółce z o.o. działki nr (…), położonej w obrębie (…), gmina S., przed upływem 5 lat od jej nabycia – było zbędne. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie powinien bowiem znaleźć przepis art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.
Zgodnie z treścią art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej. Niewątpliwie przy tym zgodnie z treścią art. 2 pkt 6 osobą bliską w rozumieniu powołanego przepisu są zstępni, wstępni, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, rodzeństwo rodziców, małżonek, rodzice małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione, ojczym, macocha oraz pasierby.
Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 2b, dodany do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przez art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 585 z późn. zm.), od początku swego obowiązywania zawierał ograniczenia prawa własności wskazane w ust. 1 i 2, a także wskazywał, że powyższych ograniczeń nie stosuje się m.in. do podmiotów, o których mowa była w ówczesnym art. 2a ust. 3 pkt 1, a więc do osób bliskich zbywcy. Nowelizacja art. 2b, dokonana na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1080), dokonała zmiany trybu, w którym udzielana jest zgodna na zbycie lub przeniesienie posiadania, w sytuacji opisanej w ust. 3, z trybu sądowego na administracyjny, w którym zgodę na ww. działania wyraża w pierwszej instancji Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego oraz odmiennie ukształtowała przesłanki wyrażenia takiej zgody. Przepis art. 2b ust. 4, którego dotychczasowa treść brzmiała „przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do podmiotów, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 1, oraz do nabywców nieruchomości rolnej w przypadkach, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 2 i 3”, otrzymał brzmienie: „przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości rolnej: 1) zbywanej lub oddawanej w posiadanie m.in. osobie bliskiej”.
Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1105/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), analiza powyższych regulacji prawnych nie daje podstaw do twierdzenia, że powołane ustawy nowelizujące, a w szczególności art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., nadał przepisom ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego takie znaczenie, które zmieniło sytuację prawną zbywcy i nabywcy gospodarstwa rolnego, jeżeli obrót prawem do tegoż gospodarstwa następuje wewnątrz wspólnoty rodzinnej, a więc pomiędzy osobami bliskimi w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zmiany w zakresie uprawnień osób bliskich zbywcy gospodarstwa rolnego nie przewidywało także uzasadnienie projektu ww. ustawy nowelizującej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w całości podziela.
Podkreślić bowiem należy, że ogólnym założeniem powyższych ustaw było całkowite uwolnienie obrotu prawnego wewnątrz wspólnoty rodzinnej od ograniczeń, które obowiązują poza tym zakresem, a mają na celu ograniczenie m.in. obrotu ziemią rolną w celach spekulacyjnych. Stąd, ewentualne wątpliwości co do zakresu zastosowania art. 2b ust. 4 pkt 1 powinny być rozstrzygnięte na rzecz stanowiska uwalniającego ten obrót od obwarowań prawnych, także tych ustanowionych w art. 2b ust. 1 i 2. Ponadto, jednym z deklarowanych celów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, wyrażonych w jej preambule, wprowadzonej nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r., jest ochrona i rozwój rodzinnych gospodarstw rolnych jako podstawy ustroju rolnego Polski (art. 23 Konstytucji). Zatem, przepis art. 2b ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego należy odczytywać w kontekście innych regulacji tej ustawy, w szczególności art. 3 ust. 5 pkt 1 lit. c, art. 3a ust. 2 pkt 2, art. 3b ust. 6 pkt 1 i 2 oraz art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. b, które uwalniają całkowicie obrót nieruchomościami rolnymi wewnątrz wspólnoty rodzinnej, czyli między osobami bliskimi w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.
Nadto, należy wskazać, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 czerwca 2017 r., III CZP 24/17, stwierdził, że jeżeli ogólnym założeniem ustawy znajdującym wyraz w wielu jej przepisach jest całkowite uwolnienie obrotu prawnego wewnątrz wspólnoty rodzinnej od obowiązujących poza tym co do zasady ograniczeń, jak np. restrykcji ustanowionych w art. 2b ust. 1 i 2, to ewentualne wątpliwości co do zakresu zastosowania art. 2b ust. 4 powinny być rozstrzygnięte na rzecz stanowiska uwalniającego ten obrót także od obwarowanych surową sankcją nieważności ograniczeń czynności obrotu ustanowionych w art. 2b ust. 1 i 2.
Jednocześnie, w doktrynie wskazuje się, że przepis art. 2b ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ma działalnie dwukierunkowe i normuje sytuację prawną zarówno zbywcy, jak i nabywcy nieruchomości rolnej. Art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a w pełni odnosi się do nabywcy (biorcy) będącego osobą bliską i wyłącza po jego stronie nakazy oraz zakazy, które wynikają z art. 2b ust. 1 i 2 Wykładnia językowa dowodzi, że w omawianej sytuacji ogólnie wyłączono stosowanie art. 2b ust. 1 i 2. Artykuł 2b ust. 4 pkt 1 formułuje zwolnienie w odniesieniu do „nieruchomości”, a nie podmiotu, któremu przysługiwała taka nieruchomość (zbywcy, dawcy). Brzmienie komentowanego przepisu nie daje podstaw, aby ograniczać jego działanie w stosunku do nabywcy. Ponadto, aktualny kształt art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a nadano w nowelizacji z 26 kwietnia 2019 r. Przed jej wejściem w życie uznawano, że osoby bliskiej nie wiążą nakazy ani zakazy wynikające z art. 2b ust. 1 i 2. Nic nie wskazuje na to, aby ustawodawca zamierzał zmienić ten stan rzeczy na niekorzyść osoby bliskiej. Podłożem wyjątku, który przewidziano w powołanym przepisie, jest ochrona więzi rodzinnych w dziedzinie rolnictwa w sposób pozwalający na swobodny transfer nieruchomości rolnych na rzecz osób bliskich. W świetle zasad konstytucyjnych ratio wprowadzonego wyłączenia nie uzasadnia obarczania osoby bliskiej nakazami ani zakazami określonymi w art. 2b ust. 1 i 2. Komentowane przepisy powinny być wykładane w sposób, który sprzeciwia się powstaniu nieproporcjonalnych obciążeń po stronie osoby bliskiej nabywającej nieruchomość rolną. Jeżeli zatem zostały spełnione przesłanki jednego z wyjątków opisanych w art. 2b ust. 4 i dochodzi do nabycia nieruchomości rolnej, nabywca jest ex lege zwolniony z obowiązku prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie wiąże go zakaz zbywania tej nieruchomości lub jej oddawania w posiadanie innym podmiotom (zob. T. Czech, Kształtowanie ustroju rolnego. Komentarz, Wydanie V, Lex/el 2026).
Tym samym, dokonując wykładni art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego na tle wszystkich przepisów ustawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, że nabywca nieruchomości rolnej od osoby bliskiej nie podlega rygorom określonym w art. 2b ust. 1 i 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego a więc właściciel nieruchomości, który nabył ją od osoby bliskiej nie musi osobiście prowadzić gospodarstwa rolnego ani nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym w jej zbyciu.
Takie rozumienie art. 2b ust. 4 pkt 1, które wskazuje na potrzebę uzyskania zgody stosownej władzy publicznej na oddanie w posiadanie nabytej od rodziców nieruchomości rolnej osobom trzecim, pozbawiające jej właściciela możliwości swobodnego nią obrotu, pozostaje w sprzeczności nie tylko z literalnym brzmieniem art. 2b ust. 4 pkt 1, ale także z założeniem legislacyjnym wywodzonym z art. 23 Konstytucji RP, mającym chronić i rozwijać rodzinne gospodarstwa rolne jako podstawy ustroju rolnego kraju.
W konsekwencji, skarżący, będąc nabywcą od rodziców gospodarstwa rolnego, nie jest zobowiązany do osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie podlega też czasowym ograniczeniom w zbyciu nabytej nieruchomości rolnej, określonym w art. 2b ust. 1 i 2. Skutkiem zaś tego brak było podstaw prawnych do wydania wobec niego decyzji w trybie art. 2b ust. 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego skoro powyższa regulacja nie znajduje zastosowania w odniesieniu do nabywcy gospodarstwa rolnego od osoby bliskiej.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i rozpoznał skargę, orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 kwietnia 2024 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 8 listopada 2023 r.
Jednocześnie, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że decyzja administracyjna wydana w odniesieniu do skarżącego została podjęta w warunkach bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne może być bowiem wszczęte i prowadzone jedynie w sytuacji, w której istnieje przepis prawa materialnego pozwalający na konkretyzację praw i obowiązków określonej osoby w drodze wydania indywidualnego aktu administracyjnego przez organ administracji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.
Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.
