NSA rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie zwrotu całości dopłat w związku ze stworzeniem sztucznych warunków przez spółkę, skierował do TSUE pytanie prejudycjalne (pisaliśmy o tym tutaj). Na decyzję TSUE w sprawie przyjęcia pytania wciąż czekamy. Tymczasem opublikowano uzasadnienie postanowienia NSA. Sąd przedstawił w nim szerszy kontekst sprawy i wyraził wątpliwości czy zwrot powinien obejmować całą kwotę dopłat, czy tylko nadwyżkę uzyskaną wskutek stworzenia sztucznych warunków.
Stan sprawy
Postępowanie przed Organem I instancji – Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.
Spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w L. wystąpiła o przyznanie płatności w ramach:
- systemów wsparcia bezpośredniego,
- płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW oraz
- płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW)
na łączną powierzchnię ok. 85 ha za 2019 r.
W toku kontroli administracyjnej ARiMR w P. ustaliła, że E. sp. z o.o. jest powiązana osobowo i kapitałowo ze spółką B. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Organ dopatrzył się, że powiązane spółki utworzono niemal równocześnie. Ponadto posiadają tego samego reprezentanta, dzierżawią od siebie nawzajem grunty i dysponują minimalnym własnym zapleczem technicznym. Ustalono również, że w skład powiązań wchodzi spółka N sp. z o.o. W konsekwencji odmówiono E. sp. z o.o. przyznania wnioskowanych dopłat. Spółka nie zgodziła się z takimi rozstrzygnięciami i wniosła odwołania do Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR.
Postępowanie przed Organem II instancji – Dyrektorem Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR
Organ II instancji utrzymał w mocy decyzje Organu I instancji. Podkreślił, że tworzenie sztucznych warunków może polegać na sztucznym podziale gospodarstwa. Za takie uznaje się powołanie kilku spółek powiązanych osobowo, które faktycznie gospodarują wspólnie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w tej sprawie:
- spółki utworzono bowiem w tym samym czasie,
- prowadzą tą samą działalność,
- są powiązane osobowo i
- utrzymują się niemal wyłącznie z dopłat.
Organ II instancji, chcąc dodatkowo wykazać brak samodzielności spółek, przedstawił symulację. Wynikało z niej, jaką kwotę dopłat uzyskałyby spółki, gdyby działały jako jeden podmiot. Z porównania obu wariantów wyliczono, że dzięki sztucznemu podziałowi gospodarstwa uzyskano nadmierną korzyść w wysokości ok. 70 tys. zł. Jak zaznaczono, były to szacunki orientacyjne, jednak wystarczające, by potwierdzić, że utworzenie powiązanych spółek prowadziło do zawyżenia należnych płatności. E sp. z o.o. nie zgodziła się z takimi rozstrzygnięciami i wniosła skargi do sądu administracyjnego.
Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie
WSA w Rzeszowie połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i oddalił wszystkie skargi wniesione przez E sp. z o.o. Sąd podzielił stanowisko organów. Wskazał, że działania E sp. z o.o. doprowadziły do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia. Sąd zauważył, że ograniczenia kwot wsparcia oraz ograniczenia powierzchni upraw, do których przysługują płatności, miały zapewnić konkurencyjność i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw.
W świetle orzecznictwa TSUE, pozbawienie płatności jest dopuszczalne, jeżeli zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki, a więc gdy stwierdzono:
- stworzenie sztucznych warunków,
- wolę uzyskania takich korzyści,
- sprzeczność takiej korzyści z celami wsparcia,
Sąd uznał, że w sprawie przesłanki te zostały wykazane. Nie miał wątpliwości, że działania E. sp. z o.o. były nakierowane na uzyskanie nienależnych korzyści. Spółka nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i wniosła skargę kasacyjną do NSA.
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
W skardze kasacyjnej E. sp. z o.o. podniosła m.in., że w pełni realizowała swoje uprawnienia rolnika. Działania Organów I i II instancji oraz WSA pozbawiły ją natomiast należnych płatności mimo faktycznego prowadzenia działalności rolniczej.
Dodatkowo, ustalenie, że w danej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, powinno skutkować jedynie obniżeniem płatności o kwotę odpowiadającą korzyści uzyskanej dzięki tym warunkom, a nie całkowitą odmową przyznania płatności.
Pełnomocnik spółki, składając dodatkowe pismo procesowe, wniósł również o skierowanie do TSUE trzech pytań prejudycjalnych. Dotyczyły wykładni przepisów unijnych regulujących skutki stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków.
Interwencja Rzecznika Praw Obywatelskich
Do postępowania przed NSA włączył się również RPO. W piśmie procesowym wskazał, że istnieją poważne wątpliwości co do zgodności dotychczasowej praktyki krajowej z zasadami prawa unijnego. Całkowite wykluczanie beneficjenta z systemu płatności w danym roku w przypadku stworzenia sztucznych warunków, może być niezgodne z zasadą proporcjonalności.
W ocenie RPO, odmowa wypłaty powinna dotyczyć jedynie tej części płatności, którą beneficjent uzyskał w wyniku stworzenia sztucznych warunków.
Co istotne, pełnomocnik Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie poparł wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE. Jak więc widać, również ARiMR dąży do jednoznacznego rozstrzygnięcia tej kwestii.
Pytanie prejudycjalne do TSUE. Dlaczego to takie ważne?
NSA spośród trzech zaproponowanych wariantów zdecydował się skierować do TSUE tylko jedno pytanie i to w odmiennej treści, niż zostało to przedstawione we wniosku. W uzasadnieniu przedstawił za to szerokie wyjaśnienie, którego najciekawsze fragmenty przedstawiamy poniżej:
Interpretacja terminu korzyść
- „Przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 wskazuje, że konsekwencją utworzenia sztucznych warunków jest „nieprzyznanie lub wycofanie korzyści”, natomiast art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wskazuje, że „nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści” podmiotom, które stworzyły sztuczne warunki. Na etapie obecnym kwestią sporną jest wykładnia powyższych przepisów w zakresie rozumienia terminu „korzyści”, prowadząca do odmiennego podejścia polegającego albo na nieprzyznaniu korzyści, które powstałyby poprzez utworzenie sztucznych warunków albo na nieprzyznaniu wnioskodawcy żadnego (pełnego) dofinansowania.”
Mechanizm korekcyjny czy sankcyjny?
- „W doktrynie zaznacza się, że takie działanie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest nieuprawnione i sprzeczne z wykładnią zwrotu „korzyść” oraz wtórnym prawem unijnym i zasadami traktatowym, a co za tym idzie zastosowanie powinien znaleźć mechanizm korekcyjny, a nie sankcyjny. Pozbawienie płatności lub żądanie zwrotu wypłaconych kwot powinno nastąpić z zastosowaniem degresywności i limitów powierzchniowych, nie powinno dotyczyć całej płatności. W doktrynie wskazuje się również, że kwotę „korzyści” można w precyzyjny sposób obliczyć, co często robią sądy administracyjne w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć w innych krajach Unii Europejskiej. Sądy często dokonują porównania i wykazują jaka kwota dofinansowania przysługiwałaby w przypadku braku podziału gospodarstwa rolnego, czyli braku stworzenia „sztucznych warunków”.
Orzecznictwo niemieckie bardziej przychylne rolnikom
- Odnosząc się do opisanych powyżej różnic w wykładni konsekwencji stworzenia sztucznych warunków, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kluczową kwestią pozostaje wątpliwość i rozbieżność w orzecznictwie części sądów państw członkowskich.Podczas gdy polskie sądy administracyjne w większości przyjęły wykładnię sankcyjną, prowadzącą do całkowitego wykluczenia podmiotu z systemu dopłat w przypadku uznania utworzenia sztucznych warunków, orzecznictwo przykładowo niemieckich sądów administracyjnych wskazuje, że prawidłowa wykładnia przepisów unijnych, uwzględniająca funkcję korekcyjną, zakłada odmowę wypłaty wyłącznie tej części płatności, która wynika ze sztucznie utworzonych warunków.
Powyższa różnica w wykładni dokonywanej przez podane za przykład sądy niemieckie i polskie może nieść za sobą szkodliwe konsekwencje dla polskich rolników, znacznie pogarszając ich sytuację na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej, jak i dla istoty prawa Unii Europejskiej, którego skuteczność i jednolitość mogą być zagrożone w przypadku tak odmiennej interpretacji bezpośrednio stosowanych przepisów rozporządzeń unijnych przez sądy krajowe.
Należy bowiem zauważyć, że znacznie lepsza sytuacja podmiotów niemieckich, wynikająca z przyjętej wykładni korekcyjnej w obliczu wykładni sankcyjnej w Polsce, może prowadzić do naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji, a także pośrednio stanowić naruszenie zasady swobodnego przepływu towarów (produktów rolnych).
W przypadku uznania, że stworzono „sztuczne warunki”, wnioskodawcy niemieckiemu grozi jedynie utrata korzyści „ponad”, którą uzyskałby dzięki sztucznym warunkom, natomiast wnioskodawca polski zostanie wykluczony z systemu dopłat na dany rok w całości. Takie zróżnicowanie może stanowić istotną barierę dla swobodnego przepływu produktów rolnych na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej, jak i istotne ograniczenie dla konkurencji na rynku unijnym.”
Wykładnia przepisów UE
- „Z jednej bowiem strony ujęcie w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zwrotu „jakichkolwiek korzyści” może sugerować konieczność odmowy wypłaty środków w pełnej wysokości, z drugiej natomiast użyte w art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 określenie, iż „środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary” sugeruje, że odmowa wypłaty środków powinna dotyczyć tylko kwot uzyskanych ze stworzenia sztucznych warunków, a nie całej kwoty dofinansowania.Należy mieć także na uwadze, że zasadniczym celem powołanego rozporządzenia jest ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez wprowadzenie ogólnych zasad dotyczących jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego (art. 1 ust. 1). Nie ulega zatem wątpliwości, że wykładnia zapisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w zakresie „korzyści” uzyskiwanych przez beneficjentów powinny być wykładane w identyczny sposób na obszarze całej Unii Europejskiej.”
Podsumowanie
Zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą podmioty uczestniczące w „tworzeniu sztucznych warunków” były całkowicie pozbawiane wszystkich płatności należnych za dany rok. NSA dostrzegł wreszcie potrzebę wyjaśnienia kwestii rozliczania „nadwyżki” uzyskanych korzyści. Ciekawe czy TSUE uzna pytanie prejudycjalne za dopuszczalne. Czy podzieli argumentację, że całkowite wykluczanie beneficjentów ze wszystkich płatności za dany rok jest nieprawidłowe? Jeśli tak, może to doprowadzić do zmiany praktyki ARiMR i sądów administracyjnych na bardziej korzystną dla beneficjentów WPR.
Pełna treść uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. I GSK 1486/22 dostępna jest tutaj.
