W ostatnich latach rośnie liczba inwestycji realizowanych w ramach zabudowy zagrodowej. Wielu właścicieli gospodarstw rolnych planuje budowę hal, magazynów czy obiektów usługowych wspierających produkcję rolną. Pojawiają się jednak wątpliwości, czy inwestycje tego typu można realizować na gruntach rozproszonych, które formalnie nie tworzą jednej, zwartej nieruchomości. Wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2026 r. rozstrzyga te wątpliwości i wskazuje, jakie kryteria decydują o uznaniu inwestycji za zabudowę zagrodową.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2026 r., sygn. VII SA/Wa 1214/25
Sprawa dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla hali usługowej w gospodarstwie rolnym, która miała służyć działalności rolniczej prowadzonej na kilku działkach. Inwestorzy prowadzili gospodarstwo rolne (szkółkę roślin ozdobnych) o powierzchni większej niż średnia powierzchnia danej w gminie, a planowana inwestycja miała być realizowana w ramach zabudowy zagrodowej. W tle sporu pojawiło się przede wszystkim pytanie, czy taki obiekt można uznać za element zabudowy zagrodowej, a więc inwestycji związanej z gospodarstwem rolnym. Dom mieszkalny inwestora znajdował się bowiem w innej lokalizacji.
Czego dotyczyła sprawa?
Organ odmówił wydania warunków zabudowy, kwestionując związek planowanej hali z gospodarstwem rolnym inwestora. Spór sprowadzał się do tego, czy zabudowa zagrodowa musi być skupiona na jednym, ściśle wyodrębnionym terenie, czy też może obejmować szerszy układ gruntów rolnych powiązanych funkcjonalnie z jednym gospodarstwem. Zdaniem organu nie każdy budynek wznoszony przez rolnika stanowi część zabudowy zagrodowej.
Stanowisko sądu
WSA w Warszawie podkreślił, że przy ocenie takiej inwestycji kluczowe znaczenie ma nie formalne położenie działek, lecz ich funkcjonalne powiązanie z gospodarstwem rolnym. Zabudowa zagrodowa nie musi być skoncentrowana na terenie jednej nieruchomości rolnej ani w obrębie jednej gminy. Sąd przypomniał, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą uwzgledniającą specyfikę współczesnych gospodarstw rolnych, przyjmuje się, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).
Sąd zwrócił uwagę, że w praktyce gospodarstwo rolne może obejmować kilka działek położonych w różnych miejscach, które razem tworzą jedną gospodarczą całość. Samo rozproszenie gruntów nie przekreśla jeszcze możliwości uznania planowanej inwestycji za element zabudowy zagrodowej. Nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Takie definiowanie budownictwa zagrodowego nie wytrzymuje bowiem próby czasu.
Co z tego wynika w praktyce?
Z uzasadnienia wyroku wynika, że przy inwestycjach rolnych organ nie powinien ograniczać się do formalnego spojrzenia na mapę. Powinien zbadać, czy planowany obiekt rzeczywiście służy prowadzeniu produkcji rolnej i czy pozostaje w związku z całym gospodarstwem. W analizowanej sprawie Sąd uznał, że nie było podstaw do tego, aby odmówić zastosowania regulacji określonej w art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która przewiduje, że w przypadku zabudowy zagrodowej w większych gospodarstwach nie przeprowadza się standardowej analizy urbanistycznej dotyczącej kształtu i parametrów zabudowy sąsiedniej.
Wniosek
Omawiane orzeczenie potwierdza, że w przypadku zabudowy zagrodowej decyduje przede wszystkim związek funkcjonalny z gospodarstwem rolnym, a nie sama koncentracja gruntów w jednym miejscu. Rozproszony charakter gospodarstwa nie wyklucza uznania inwestycji za związaną z zabudową zagrodową, jeżeli rzeczywiście służy ona działalności rolniczej.
Wyrok jest nieprawomocny, ale będziemy monitorować dalszy przebieg sprawy, co jest istotne dla praktyki planowania inwestycji w gospodarstwach rolnych.
Pełna treść wyroku znajduje się poniżej.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2026 r. VII SA/Wa 1214/25, Legalis nr 3921336
Skład sądu
Andrzej Nogal (przewodniczący)
Marcin Maszczyński
Tomasz Janeczko (sprawozdawca)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 marca 2025 r. znak: KOA/56/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. M. i T. M. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: „Kolegium”, „organ odwoławczy”, „SKO”), decyzją z dnia 25 marca 2025 r., znak: KOA/56/Ar/25 , działając na podstawie art. 127 § 2 zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako „KPA”), po rozpatrzeniu odwołania G. B. od decyzji Burmistrza K. (dalej: „Burmistrz”, „organ I instancji”) nr (…) z dnia (…) stycznia 2024 r. znak: (…) o ustaleniu dla K. i T. M. (dalej: „skarżący”, „inwestorzy”) warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali usługowej (m.in. na środki ochrony roślin) w gospodarstwie rolnym w ramach prowadzonej działalności rolnej na działkach nr. ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) w gm. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
Powyższa decyzja, została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Podaniem z dnia 10 lutego 2023 r., inwestorzy wystąpili do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali usługowej (m.in. na środki ochrony roślin) w gospodarstwie rolnym w ramach prowadzonej działalności rolnej na działkach nr. ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) w gm. K. Wnioskodawcy wskazali, że prowadzą gospodarstwo rolne (szkółkę roślin ozdobnych) o powierzchni większej niż średnia w gminie K., a także, że planowana inwestycja będzie realizowana w ramach zabudowy siedliskowej. Projektowany budynek będzie służył m.in. jako magazyn środków ochrony roślin i produktów.
Pismem z dnia (…) lutego 2023 r., znak: (…) Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
Decyzją nr (…) z dnia (…) stycznia 2024 r. znak: (…) Burmistrz orzekł o ustaleniu dla inwestorów warunków zabudowy dla wspomnianego zamierzenia inwestycyjnego.
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła G. B.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr KOA/1278/Ar/24 z dnia 15 października 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza nr (…) z dnia (…) stycznia 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyraziło stanowisko, że planowana inwestycja nie może być traktowana jako inwestycja realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, zaś przy ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego niezbędne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 5a ustawy.
Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestorzy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2871/24 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium nr KOA/1278/Ar/24 z dnia 15 października 2024 r. Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy Kolegium uznało, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to powinno wydać decyzję merytoryczną. Ponadto Sąd wskazał, że okoliczności sprawy w kluczowych kwestiach są tożsame jak przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 327/23 z dnia 26 kwietnia 2024 r., zaś Kolegium powinno mieć na uwadze orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczące pojęcia „zabudowy zagrodowej” przedstawione w tym wyroku.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 25 marca 2025 r., znak: KOA/56/Ar/25, uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Kolegium przytoczyło przepisy regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przypominając o konieczności spełnienia przez inwestora łącznie wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 t.j., dalej: „PlanZagospU”).
Wskazało, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 5a PlanZagospU, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że powyższe zasady ustalania parametrów nowej zabudowy nie dotyczą inwestycji realizowanych w ramach zabudowy zagrodowej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 4 PlanZagospU, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z treści ww. przepisu wynika, że w sprawach określonych ww. przepisem nie ma potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 5a ustawy, celem ustalenia parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów zabudowy już istniejącej w najbliższej okolicy.
W uzasadnieniu skarżonej decyzji, przypomniano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji nr KOA/1278/Ar/24 z dnia 15 października 2024 r. wyraziło stanowisko, że do planowanej inwestycji nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego niezbędne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 5a ustawy. Kolegium wyraziło wówczas pogląd, że naturalne i zgodne z celem przepisu art. 61 ust. 4 ustawy jest zatem, aby zabudowa zagrodowa nie rozlewała się na wszystkie działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, lecz koncentrowała się w jednym miejscu, wobec czego pojęcie zabudowy zagrodowej powinno oznaczać maksymalne skupienie zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, najlepiej w formie siedliska.
Kolegium wskazało, że w doktrynie przyjęto – w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego – że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą (vide wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2674/17).
Zdaniem składu orzekającego nie każdy budynek wznoszony przez rolnika, stanowi część zabudowy zagrodowej, nawet gdy jego funkcja jest ściśle związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Świadczy o tym wyraźnie treść załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2024.219 t.j.). W załączniku wyróżnia się użytek gruntowy R – grunty orne, do których zalicza się odrębną kategorię gruntów nr 3) zajętych pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową.
Kolegium w decyzji nr KOA/1278/Ar/24 z dnia 15 października 2024 r., zwróciło uwagę, że inwestorzy dołączyli do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy kopie decyzji o wymiarze podatku rolnego, dotyczące nieruchomości gruntowych wchodzących w skład ich gospodarstwa rolnego. Decyzje dotyczą 0,53 ha użytkowych rolnych i budynek mieszkalny w gminie P., 2,84 ha w gminie S., 7,2793 ha użytków rolnych i 2,70 ha lasu w gminie S. i 1,1850 ha w gminie K. We wniosku nie wskazano, na której nieruchomości znajduje się siedlisko gospodarstwa rolnego, bądź czy dom w gminie P. należy traktować jako część tego siedliska. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, że planowany budynek na działkach nr. ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) w gm. K., realizowany będzie w ramach zabudowy siedliskowej, gdyż na działkach tych nie ma innej zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska Kolegium i wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2871/24 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOA/1278/Ar/24 z dnia 15 października 2024 r. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy w kluczowych kwestiach są tożsame jak przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 327/23 z dnia 26 kwietnia 2024 r., zaś Kolegium powinno mieć na uwadze orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczące pojęcia „zabudowy zagrodowej” przedstawione w tym wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium zwróciło uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 327/23 z dnia 26 kwietnia 2024 r. powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 347/19 z dnia 20 listopada 2019 r” w którym Sąd wyraził następujący pogląd: „Jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, i sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten podziela, że na zabudowę zagrodową składa się zespół budynków znajdujących się w obrębie jednego podwórza, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny. Ten rodzaj zabudowy ściśle wiąże się więc z siedliskiem gospodarstwa rolnego, tj. tą częścią gospodarstwa, na której znajdują się budynki niezbędne do jego prowadzenia, w tym budynek mieszkalny rolnika, budynki inwentarskie i gospodarcze, które w ujęciu modelowym winny być zlokalizowane w formie skoncentrowanej, w obrębie jednego „podwórza”, przy czym obecnie przyjmuje się, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby byty one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) [por. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r, sygn. akt II OSK 2860/16, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl]’’.
Zdaniem Kolegium obecnie rozpoznającego sprawę, przyjmując uzasadnienie ww. wyroku, inwestycja objęta wnioskiem z dnia 10 lutego 2023 r. nie powinna być uznana za realizowaną w formie zabudowy zagrodowej, gdyż nie na działkach nr. ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) nie ma zabudowy mieszkaniowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego inwestorów. Nie można też uznać, że usytuowanie planowanego budynku magazynowego w odległości 260 km od domu mieszkalnego znajdującego się w gminie P., stanowi „położenie w oddaleniu od centralnego punktu zagrody”.
Kolegium przypomniało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 327/23 (w uzasadnieniu decyzji Kolegium błędnie wskazano datę wyroku jako „26 kwietnia 2024 r.) powołał się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt. II SA/Sz 1006/12 z dnia 13 grudnia 2012 r., w którym Sąd stwierdził, że jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu.
Zdaniem Kolegium, przyjmując również uzasadnienie przytoczonego wyroku WSA w Szczecinie, inwestycja objęta wnioskiem z dnia 10 lutego 2023 r. nie powinna być uznana za realizowaną w formie zabudowy zagrodowej, gdyż nie na działkach nr. ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) nie ma zabudowy mieszkaniowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego inwestorów.
W skład gospodarstwa rolnego inwestorów, wchodzi m.in. działka w gminie P., na której znajduje się dom mieszkalny, zatem zgodnie z wcześniej przywołanymi wyrokami to tam powinno znajdować się siedlisko, bądź w pewnym oddaleniu od tego budynku mieszkalnego. Z przywołanego wyroku wynika natomiast, że skarżący nie mogą mieć drugiego siedliska w gminie K., a tym samym nie można traktować planowanej inwestycji jako budowanej w ramach zabudowy zagrodowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 327/23 z dnia 26 kwietnia 2024 r. powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 2674/17, w którym Sąd stwierdził m.in., że „układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi bowiem być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne”. Sąd stwierdził też, że „uznanie, że w dużym gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest funkcjonowanie, co do zasady, wyłącznie jednego budynku mieszkalnego było zatem błędne. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym „.
Zdaniem Kolegium, powyższy wyrok NSA, odnosił się do pojęcia dużego gospodarstwa rolnego, przy czym Sąd nie wyjaśnił przez co rozumie pojęcie „dużego gospodarstwa rolnego”. Jeśli przyjąć, że duże gospodarstwo rolne to gospodarstwo wielkoobszarowe o powierzchni powyżej 300 ha, większe niż gospodarstwo rodzinne, o który mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 423) o kształtowaniu ustroju rolnego, to gospodarstwo inwestorów takim nie jest. Zatem pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 26 kwietnia 2024 r. nie może w ocenie Kolegium odnosić się do niniejszej sprawy i nie można przyjąć, że w gospodarstwie inwestorów może być więcej niż jeden dom mieszkalny, a co więcej, że można w ramach tego gospodarstwa rozpraszać zabudowę zagrodową.
Kolegium przypomniało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 327/23 z dnia 26 kwietnia 2024 r. powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2860/16, w którym NSA stwierdziło m.in.: Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). (…) W każdym przypadku konieczne jest jednak dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, (w:) CBOSA).
Jak wskazało Kolegium w decyzji nr KOA/1278/Ar/24 z dnia 15 października 2024 r. trudno dopatrzyć się powiązania funkcjonalnego i organizacyjnego magazynu nawozów i środków ochrony roślin o powierzchni 500 m2 z prowadzeniem szkółki ochrony roślin na powierzchni 0,8177 ha (powierzchnia terenu inwestycji pomniejszona o powierzchnię podlegającą przekształceniu), a tym bardziej trudno doszukać się powiązania funkcjonalnego i organizacyjnego planowanego magazynu z terenami upraw oddalonymi o 120 i 260 km od gminy K. Wydaje się, że przytoczony wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2860/16 potwierdza rozumowanie SKO w Warszawie wyrażone w decyzji nr KOA/1278/Ar/24 z dnia 15 października 2024 r.
Kolegium oceniło, że z analizy wniosku i pozostałych akt sprawy wynika, że celem wnioskodawców jest realizacja obiektu handlowego. Planowana powierzchnia budynku to 500 m2, zaś planowana powierzchnia podlegająca przekształceniu to aż 3505 m2, przy powierzchni biologicznie czynnej 0,8177 ha. Trudno uznać za wiarygodne tłumaczenie, że powierzchnia 4005 m2, to powierzchnia niezbędna dla obsługi produkcji rolnej na pozostałej powierzchni 0,8177 ha, gdyż oznaczałoby to, że dla produkcji rolniczej prowadzonej przez wnioskodawców, niezbędne jest wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni bliskiej powierzchni 50% użytków rolnych. Nie można przyjąć, że budowa magazynu środków ochrony roślin o powierzchni 500 m2 jest związana z produkcją roślinną prowadzoną w gospodarstwie, gdyż magazyn środków ochrony roślin powinien być zlokalizowany blisko pól, na których środki te mają być wykorzystywane, nie zaś w odległości 120 i 240 km. Z kolei trudno przyjąć, że dla produkcji roślin na powierzchni 0,8177 ha potrzebna jest tak duża ilość środków ochrony roślin, że niezbędne jest zbudowanie dla nich magazynu o powierzchni 500 m2.
Zdaniem Kolegium, z treści wniosku wynika, że planowana zabudowa to inwestycja stricte handlowa nie zaś magazyn nawozów i narzędzi, o czym świadczy oznaczenie powierzchni 525 m2 w pkt 7.12 wniosku (powierzchni sprzedaży). Trudno też uznać aby planowana inwestycja polegająca na budowie trwałej hali usługowej była niezbędna dla prowadzenia sprzedaży bezpośredniej produktów szkółki drzew ozdobnych, gdy sprzedaż krzewów odbywa się zasadniczo w okresie wiosennym i letnim i dla jej prowadzenia nie jest wymagana żadna zabudowa, bądź wystarczy lekki namiot.
Konkludując zdaniem Kolegium, z powyższego wynika, że budynek usługowy planowany na działkach nr. ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) w gm. K. nie jest budynkiem związanym z prowadzonym gospodarstwem rolnym, bądź ewentualnie stanowić może jedynie budowlę wspomagającą produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położoną poza działką siedliskową, o której mowa w cytowanych wyżej przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powyższe oznacza, że planowana inwestycja nie jest inwestycją, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś dla ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, niezbędne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 5a ustawy.
Odnosząc się do uwag podniesionych w odwołaniu Kolegium zwróciło uwagę, że zaskarżona decyzja Burmistrza K. nr (…) z dnia (…) stycznia 2024 r. nie jest decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, co należy uznać za prawidłowe i zgodnie z przepisami prawa. Kolegium wskazało także, że postępowanie zakończone uchyloną decyzją Burmistrza K. nie dotyczyło legalizacji samowoli budowlanej zrealizowanej przez wnioskodawców w ramach prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz nowej inwestycji planowanej przez wnioskodawców w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego.
Reasumując wniosek inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej nie może zostać pozytywnie rozpoznany, gdyż planowana inwestycja nie może być uznana za inwestycję realizowaną w zabudowie zagrodowej. Zwróciło też uwagę, że nie jest związane treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 327/23 z dnia 20 grudnia 2023 r. (ponownie błędnie podano datę wyroku jako 26 kwietnia 2024 r.) gdyż wobec wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok ten nie jest prawomocny.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestorzy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając tę decyzję w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 77 § 1ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, dalej zwana jako „KPA”, poprzez: a) brak zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia, co przejawiało się w: a) braku przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających w zakresie tego, na terenie jakiej nieruchomości znajduje się siedlisko, podczas gdy SKO nabrało wątpliwości w tym zakresie; braku przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających w zakresie powiązania funkcjonalnego nieruchomości rolnych w gospodarstwie rolnym Wnioskodawców b) nie przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, która zdaniem organu II instancji winna była być w sprawie przeprowadzona, a mimo, to organ wydał decyzję merytoryczną odmawiającą ustalenia warunków zabudowy;
- art. 80KPA poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co przejawiało się rn.in. w: a) uznaniu, iż prowadzona przez Skarżących działalność rolnicza na terenie kilku gmin, nie jest ze sobą powiązana; zaś wnioskowanej hali nie można uznać za obiekt w ramach budowy zagrodowej, mimo, iż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Skarżących z charakterystyką prowadzonej przez nich działalności rolniczej; b) wysnucia przez Organ nielogicznych wniosków, jakoby trudno byłoby dać wiarę, że Skarżący potrzebują hali o tak dużej powierzchni by przetrzymywać w nich rn.in. środki ochrony roślin, podczas gdy w tej hali ma odbywać się nie tylko w/w czynności, ale nadto składowanie sprzętu rolniczego, czy szczepienie rośli produkowanych na terenie działek znajdujących się w aż trzech gminach, co było podnoszone w sprawie;
- art. 8 § 1 i § 2KPA poprzez wydanie, w tej samej sprawie, skrajnie odmiennej decyzji, przez ten sam organ, który w decyzji z dnia 8 grudnia 2022 r. (znak: KOA/4030/Ar/22), uznał, iż wniosek Skarżących zasługuje na uwzględnienie, następnie zaś decyzją z dnia 25 marca 2025 r. (znak: KOA/56/Ar/25) SKO w Warszawie, uznało, iż ta sama inwestycja nie spełnia warunków by wydać decyzję o warunkach zabudowy, mimo, iż okoliczności faktyczne sprawy są takie same w obydwu sprawach;
Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,
2) przeprowadzenie dowodów z dokumentów, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi, tj.:
- a) oświadczenia T. M. z dnia 25 kwietnia 2025 r., oświadczenie Skarżących z dn.31 października 2024 r.,
- b) decyzji SKO w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r.,
3) zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium wbrew wcześniejszym ocenom planowanej inwestycji, wyrażanej zarówno przez Burmistrza Gminy K., samo Kolegium w 2022 r., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniło obecnie, że wnioskowana inwestycja nie może stanowić inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej.
Skarżący przypomnieli, że Kolegium decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r., w sprawie o znaku KOA/4030/Ar/22 w tych samych okolicznościach sprawy, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. nr (…) z dn. (…) lipca 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali usługowej (m.in. na środki ochrony rośli) w gospodarstwie rolnym w ramach prowadzonej działalności rolnej na działkach o nr ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) w gm. K. Podkreślono, że stan faktyczny i prawny obu spraw jest tożsamy, natomiast w niniejszej sprawie inwestorzy zmuszeni byli wystąpić z ponownym wnioskiem o warunki zabudowy dla przedmiotowej hal w odniesieniu co do zasady do tych samych działek, ponieważ przydrożna część ich działki o nr (…) została wywłaszczona pod tereny komunikacyjne przeznaczone pod budowę drogi publicznej. W konsekwencji, wywłaszczenia powierzchnia działki została nieznacznie zmniejszona, i nadano jej nowy numer ewidencyjny. Starostwo Powiatowe, nie uznawało już wydanej decyzji WZ (Burmistrza K. nr (…) z dnia (…) lipca 2022 r.), z uwagi na zmianę numerów ewidencyjnych działek, na skutek wywłaszczenia. Podkreślono, że działki o nr ew. nr (…) obr. (…) i (…) obr. (…) gm. K., to te same działki, które de facto z przyczyn zupełnie niezależnych od skarżących zmieniły numery ewidencyjne. Pozostałe okoliczności sprawy są niezmienne. Zaskarżona decyzja narusza art. 8 § 1 i 2 KPA, ponieważ ten sam organ, w tym samym stanie faktycznym sprawy, diametralnie różnie orzekł, co do wniosku skarżących. Podkreślono, że Kolegium nie dokonało żadnych dodatkowych czynności wyjaśniających w sprawie, ograniczając się ponownie do przedstawienia sowich „nowych” rozważań merytorycznych, opartych na swoich subiektywnych ocenach, co w ocenie strony Skarżącej stanowi naruszenie art. 8 § 1 i § 2 KPA,
W skardze podniesiono również, że Kolegium dokonało błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pomijając charakter prowadzonej przez inwestorów działalności, który został organowi przedstawiony. Zdaniem skarżących, Kolegium wyciąga mylne wnioski na temat ich zamiarów, a także charakteru ich działalności, w związku z czym przywołać należy znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie inwestorów z 31 października 2024 r., z opisem ich działalności i funkcji obiektu, w zakresie którego wystąpili o wydanie warunków zabudowy.
Ponadto podkreślono, że jeżeli obecnie SKO nabrało wątpliwości, na której z nieruchomości należących do skarżących znajduje się siedlisko, to powinno wystąpić do skarżących o doprecyzowanie wniosku. Tymczasem, SKO, bez stosownych wyjaśnień, z góry obrało własną narrację i odmówiło wydania warunków zabudowy, m.in. z uwagi na brak wyraźnego wskazania przez wnioskodawców, na terenie jakiej nieruchomości znajduje się siedlisko.
W skardze wskazano, że inwestorzy prowadzą gospodarstwo rolne, specjalizujące się w produkcji roślin ozdobnych. Ich działalność rolnicza odbywa się na terenie kilku gmin, i jest ona ze sobą w sposób funkcjonalny i wręcz nierozerwalny powiązana. Przedstawiono też szczegółowy opis prowadzonej działalności.
Skarżący wyjaśnili, że za siedlisko, należy uznać nieruchomość w gm. P., gdzie znajduje się dom mieszkalny. Skarżący stale przemieszczają się po swoich nieruchomościach w zależności od przebiegu produkcji roślin ozdobnych, bowiem biorą czynny udział w całym procesie.
Podniesiono, że jeżeli SKO nabrało wątpliwości, mogło w ramach prowadzonego postępowania, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wystąpić do inwestorów o doprecyzowanie i wyjaśnienie tej kwestii. Jednakże, mimo powstałych wątpliwości, SKO, bez jakichkolwiek czynności wyjaśniających, obrało własną optykę na temat siedliska, i zabudowy zagrodowej, w sposób sprzeczny z dotychczasowym stanowiskiem organów na sprawę, co w ocenie strony skarżącej stanowi naruszenie zasad procedury administracyjnej, wynikającej z art. 7 KPA (zasada prawdy obiektywnej). Co więcej, również sami wnioskodawcy złożyli deklarację, iż w przypadku wątpliwości, co do prowadzonej przez nich działalności, złożą dodatkowe wyjaśnienia. Taka deklaracja padła w oświadczeniu wnioskodawców z dnia 31 października 2024 r. Tymczasem SKO, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, oparło swoją decyzję na własnych, subiektywnych założeniach, jakoby w gospodarstwie skarżących nie było siedliska, choć w aktach sprawy jest dokument potwierdzający, że nieruchomość rolna w P. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym.
Za błędną uznali skarżący argumentację Kolegium, zgodnie z którą z uwagi na oddalenie od siebie nieruchomości rolnych, działki te nie tworzą jednego gospodarstwa rolnego. SKO przytacza jednocześnie wyroki sądów administracyjnych, z który wynika, m.in., iż zabudowa zagrodowa nie musi być skoncentrowana na terenie nieruchomości rolnych, w jednej gminie. Istotą jest tu funkcjonalne powiązanie ze sobą wszystkich tych nieruchomości w ramach jednej działalności rolniczej. I taka właśnie sytuacja ma miejsce w omawianej sprawie.
Zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie SKO w treści uzasadnienia na str. 6 zaskarżonej decyzji, w którym to SKO stwierdza: ” trudno dopatrzyć się powiązania funkcjonalnego i organizacyjnego magazynu nawozów i środków ochrony roślin o powierzchni 500 m z prowadzeniem szkółki ochrony roślin na powierzchni 0,8177 ha (powierzchnia terenu inwestycji pomniejszona o powierzchnię podlegającą przekształceniu), a tym bardziej trudno doszukać się powiązania funkcjonalnego o organizacyjnego planowanego magazynu z terenu upraw oddalonych o 120 km i 260 km od gminy K. „
W ocenie Skarżących odległości 120 km czy 260 km w obecnych czasach nie stanowią większych przeszkód do funkcjonalnego gospodarstwa rolnego i powiązania nieruchomości wchodzących w jego skład. Jak wielokrotnie podnoszono, na działkach w gm. P. czy w gm. S. odbywa się jeden z procesów produkcji roślin ozdobnych. Tam produkuje się tzw. półprodukty (sadzonki), następnie przewożone są do gm. K. gdzie odbywa się, przesadzanie do gruntu części rośli, a także doniczkowanie, szczepienie roślin itp.
Wszystkie te etapy produkcji roślin ozdobnych są ze sobą ściśle powiązane i nierozerwalne. Istota zaś hali, na którą skarżący od lat starają się uzyskać zezwolenia na budowę ma stanowić miejsce, gdzie będą stworzone warunki do przechowywania sprzętów rolniczych wykorzystywanych przy produkcji roślin, gdzie będzie obywało się szczepienie roślin.
Ponadto skarżący nie podzielili również argumentacji Kolegium, że prowadzona przez nich na spornej nieruchomości działalność będzie wyłącznie działalnością handlową w dodatku o charakterze okresowym. Uznali także za błędne założenie SKO, w którym to na str. 6 uzasadnienia SKO podnosi, „że trudno przyjąć, że dla produkcji roślin o powierzchni 0,8177 potrzebna jest tak duża ilość środków ochrony roślin, że niezbędne jest zbudowanie dla nich magazynu o powierzchni 500 m2 „
Zdaniem skarżących, uszło uwadze Kolegium, że produkcja roślin odbywa się nie tylko na terenie działki, dla której wystąpiono o warunki zabudowy na halę, ale także w gminie P. i gminie S. Nadto hala ma służyć nie tylko do przechowywania środków na ochronę roślin, ale także do przechowywania sprzętów rolniczych, w hali ma odbywać się także szczepienie roślin, ich doniczkowanie, pakowanie do sprzedaży itp.
Skarżący podkreślili, że w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy składali pismo, w którym wskazali, że „Budowa obiektu w postaci hali usługowej zw. z prowadzoną działalnością rolniczą jest moim Mocodawcom niezbędna w gospodarstwie, bowiem w hali tej moi Mocodawcy, zgodnie z wnioskiem, planują przechowywać w okresie zimowym sprzęt rolniczy, środki ochrony roślin, doniczkarki (urządzenie do przesadzania roślin z mniejszej do większej doniczki, które z uwagi na elektroniczny system muszą być przechowane w zamkniętych pomieszczeniach), elementy nawadniania, które w okresie zimowym muszą być przechowywane w obiektach, by zapobiec ich zniszczeniu, wykonywać szczepienia roślin , co z uwagi na uwarunkowania, musi odbywać się w pomieszczeniach zamkniętych, bowiem szczepione rośliny nie mogą być wilgotne. Takie też wymogi odnośnie produkcji roślin, stawia Państwowa Inspekcja Ochrony Rośli i Nasiennictwa do wystawiania paszportów zdrowotności roślin i prowadzenia ewidencji produkcji oraz oceny zdrowotności roślin’’.
W skardze wskazano też na niekonsekwencję SKO w treści zaskarżonej decyzji, ponieważ SKO orzekło o odmowie wydania warunków zabudowy, wskazując, iż w niniejszej sprawie nie można zastosować wyjątku z art. 61 ust. 4 PlanZagospU, a powinna zostać przeprowadzona analiza urbanistyczna z art. 61 ust. 5a ustawy.
Jeżeli SKO uznaje, że konieczne jest w sprawie przeprowadzenie analizy urbanistycznej, to tym bardziej nie miało podstaw do tego, by orzec merytorycznie i odmówić wydania warunków zabudowy, skoro na żadnym etapie sprawy nie przeprowadzono analizy urbanistycznej.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: „PostAdmU”), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). PostAdmU), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). PostAdmU) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). PostAdmU). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 KPA lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 PostAdmU).
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 marca 2025 r.; znak: KOA/56/Ar/25, którą Kolegium po rozpatrzeniu odwołania G. B. od decyzji Burmistrza K. nr (…) z dnia (…) stycznia 2024 r. znak: (…) o ustaleniu dla skarżących warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali usługowej (m.in. na środki ochrony roślin) w gospodarstwie rolnym w ramach prowadzonej działalności rolnej na działkach nr. ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) w gm. K., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji Burmistrza K. oraz orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Nie jest zdaniem Sądu zasadny zarzut naruszenia przez Kolegium zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki w rozstrzyganiu spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym określonej w art. 8 § 2 KPA
W orzecznictwie wskazuje się, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (zob. np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1513/19, wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1401/20, wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2195/22, LEX nr 3705418, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jednego rozstrzygnięcia Kolegium, oraz wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 327/23 nie sposób uznać za długotrwałą i wieloletnią praktykę.
W pełni uzasadniony natomiast jest zdaniem Sądu zarzut naruszenia przez Kolegium zasady pogłębiana zaufania określonej w art. 8 § 1 KPA
Przypomnieć bowiem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r., w sprawie o znaku KOA/4030/Ar/22 w tych samych okolicznościach sprawy, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. nr (…) z (…) lipca 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali usługowej (m.in. na środki ochrony rośli) w gospodarstwie rolnym w ramach prowadzonej działalności rolnej na działkach o nr ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) w gm. K. W sprawie tej wydany został wyrok tut. Sądu z dnia 20 grudnia 2023 r. o sygn. akt VII SA/Wa 327/23, w którym Sąd utrzymał w mocy decyzję Kolegium podzielając zawartą w niej argumentację, że skarżący spełniają przesłanki do wydania na wnioskowane działki decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 4 PlanZagospU
Obecnie natomiast Kolegium całkowicie odmiennie oceniło przedmiotową inwestycję, choć dotyczy ona co do zasady tych samych działek. Wskazać bowiem należy, że przydrożna część działki o nr (…) została wywłaszczona w związku z realizacją inwestycji drogowej, co spowodowało, że powierzchnia tej działki została nieznacznie zmniejszona i nadano jej nowy numer ewidencyjny. Skarżący musieli wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zmianę numerów ewidencyjnych działek, na skutek wywłaszczenia, jednakże pozostałe okoliczności sprawy pozostały niezmienne. Skarżący zatem składając kolejny wniosek w tożsamym stanie faktycznym powinni spodziewać się wydania takiego samego rozstrzygnięcia i tak też w niniejszej sprawie postąpił organ I instancji.
Tymczasem Kolegium wydało całkowicie odmienną niekorzystną dla skarżących decyzję uznając, że wniosek skarżących o wydanie warunków zabudowy dla tych samych działek i dla tej samej inwestycji, nie spełnia wymagań stawianych przez art. 61 ust. 4 PlanZagospU
Niewątpliwie podejmowanie przez Kolegium w takiej samej sprawie przeciwstawnych rozstrzygnięć, nie sprzyja realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1717/22: „Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Z uregulowanej w art. 110 KPA zasady związania organu wydawanymi przez siebie w sprawie decyzjami wynika także obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowania w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów.
Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 KPA, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli. Źródłem tej zasady procesowej jest sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych jednakowej miary ocennej”.
W rozpoznawanej sprawie, nieprzestrzeganie przez Kolegium tej zasady, doprowadziło do nieakceptowalnej sytuacji, kiedy to w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji, funkcjonują dwie sprzeczne decyzje: decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza K. w dniu (…) lipca 2022 r. o nr (…) (utrzymana następnie w mocy przez SKO w Warszawie decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r., w sprawie o znaku KOA/4030/Ar/22), oraz wydana w niniejszej sprawie decyzja SKO w Warszawie z dnia 25 marca 2025 r.; znak sprawy: KOA/56/Ar/25, uchylająca decyzję Burmistrza Gminy K. o nr (…) z dnia (…) stycznia 2024 r. (znak sprawy (…)), ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali usługowej (m.in. na środki ochrony rośli) w gospodarstwie rolnym w ramach prowadzonej działalności rolnej na działkach o nr ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) w gm. K.
Obie te decyzje zawierają sprzeczne ze sobą oceny prawne na temat wnioskowanej inwestycji.
Wskazać należy w tym miejscu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie w prawomocnym wyroku z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2871/24 wskazał, że w wyżej wymienionych sprawach nie zmieniły się w kluczowych kwestiach okoliczności sprawy, a zgromadzony wówczas materiał dowodowy nie potwierdzał obecnego stanowiska SKO. Zmieniło się jedynie to – co podnosili skarżący – że wobec wywłaszczenia części działki o nr (…) pod budowę drogi publicznej, nadano jej nowy numer ewidencyjny, co z kolei skutkowało koniecznością złożenia przez skarżących tożsamego wniosku o wydanie warunków zabudowy, uwzględniającego ww. zmiany.
Jednocześnie w tym samym prawomocnym wyroku z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2871/24, tut. Sąd wskazał SKO, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miało na uwadze stanowisko prezentowane w orzecznictwie powołanym w uzasadnieniu ww. wyroku z 26 kwietnia 2024 r. co do pojęcia „zabudowy zagrodowej”.
Bezspornym jest, że wyrok ten jest w niniejszej sprawie wiążący z uwagi na treść art. 170 PostAdmU
Kolegium słusznie zatem uwzględniło powołane w wyroku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 327/23 orzecznictwo, niezasadnie jednak przyjmując, że nie pozwala ono na uznanie przedmiotowej inwestycji za element zabudowy zagrodowej.
Ocena taka zdaniem Sądu nie tylko nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie przytoczonym w wyroku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 327/23 ale także pomija istotne okoliczności sprawy, przede wszystkim zaś specyfikę prowadzonej przez inwestorów działalności. Zasadny jest zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 80 KPA
Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 PlanZagospU wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz, intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Jednocześnie w myśl art. 61 ust. 4 PlanZagospU, przepisów ust. 1 pkt 1 (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Sąd orzekający w sprawie, podziela wyrażoną we wspomnianym wyroku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 327/23 wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej.
Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia pojęcia gospodarstwa rolnego i zabudowy zagrodowej, powinna uwzględniać treść art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409), zwanej dalej „OchrGrU”, zgodnie z którym gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu”. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 461), zwanej dalej „u.k.u.r.”, wynika, że przez „gospodarstwo rolne” należy rozumieć „gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha”, zaś przez „nieruchomość rolną” należy rozumieć „nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne”. Z kolei art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 z p. zm.), dalej jako „k.c.”, „za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego”. Zgodnie zaś z art. 461 KC „nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej”. Na gruncie tego przepisu w doktrynie przyjmuje się, że nieruchomość rolną będzie stanowił zarówno grunt wykorzystywany do uprawy, hodowli zwierząt, produkcji sadowniczej lub ogrodniczej, do prowadzenia gospodarstwa rybnego, jak również grunt, na którym jedynie możliwe jest prowadzenie takiej działalności, przy czym do ustalenia możliwości wykorzystywania nieruchomości w określony sposób pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz plany zagospodarowania przestrzennego (zob. J. Ciszewski (red.), P. Nazaruk (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Komentarz do art. 461, Wolters Kluwer 2019). Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1128 z p. zm.) działalnością rolniczą jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb, a także działalność, w której minimalne okresy przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost, wynoszą co najmniej: 1) miesiąc – w przypadku roślin, 2) 16 dni – w przypadku wysokointensywnego tuczu specjalizowanego gęsi lub kaczek, 3) 6 tygodni – w przypadku pozostałego drobiu rzeźnego, 4) 2 miesiące – w przypadku pozostałych zwierząt – licząc od dnia nabycia.
Przepisy prawa nie określają definicji zabudowy zagrodowej, choć pojęcie takie pojawia się w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że pojęcie „zabudowy zagrodowej” w rozumieniu ww. przepisu nie może być uznane za definicję legalną „zabudowy zagrodowej” przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 PlanZagospU (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II OSK 101/15).
W związku z tym do definicji zabudowy zagrodowej w kontekście przepisów PlanZagospU należy stosować wykładnię liberalną i rozszerzającą. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą uwzgledniającą specyfikę współczesnych gospodarstw rolnych, przyjmuje się, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (por. np.: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2019 r., II SA/Gd 347/19). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Takie definiowanie budownictwa zagrodowego nie wytrzymuje bowiem próby czasu. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego, związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną, niekoniecznie musi być nawet skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej, czy siedliska. Skoncentrowanie na terenie działki siedliskowej budynków gospodarczych jest często ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. „
Analogiczne stanowisko, zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r, o sygn. akt II OSK 2860/16 podkreślając, że nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zapiecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).
W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w celu ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali usługowej (m.in. na środki ochrony roślin) w gospodarstwie rolnym w ramach prowadzonej działalności rolnej na działkach nr ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…) w gm. K.
Skarżący do akt sprawy załączyli podpisane oświadczenie o wspólnym prowadzeniu i posiadaniu gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni fizycznej 11,325ha (oświadczenia są przyjęte w procedurze administracyjnej), a także decyzję w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego. Wynika, z niego, że na terenie gminy K. posiadają 1,1850 ha, a na terenie gminy S. posiadają 2,84 ha + 7,3 ha. Wg Zarządzenia Nr (…) Burmistrza K. z dnia (…) września 2021 r. średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie Gminy K. wynosi 2,55 ha. Ponadto dołączyli do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy kopie decyzji o wymiarze podatku rolnego, dotyczące nieruchomości gruntowych wchodzących w skład ich gospodarstwa rolnego. Decyzje dotyczą 0,53 ha użytkowych rolnych i budynku mieszkalnego w gminie P., 2,84 ha w gminie S., 7,2793 ha użytków rolnych i 2,70 ha lasu w gminie S. i 1,1850 ha w gminie K.
Brak zatem było zdaniem Sądu podstaw do odmowy zastosowania regulacji określonej w art. 61 ust. 4 PlanZagospU
Jednocześnie nietrafne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, przyjmując uzasadnienie wspomnianego już wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 327/23 objęta wnioskiem inwestycja, nie może być uznana za realizowaną w formie zabudowy zagrodowej, ponieważ na działkach nr ew. (…) obr. (…) oraz (…) obr. (…), nie ma zabudowy mieszkaniowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego skarżących.
Jak wskazało Kolegium, w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 327/23 z dnia 20 grudnia 2023 r. powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyraził następujący pogląd: „W ocenie NSA nie można jednak pomijać, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności powyższego, tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Powyższy pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2010 r., II SA/Lu 340/10, (w:) CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w ocenie NSA, nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko)”.
W kolejnym przytoczonym w uzasadnieniu wyroku z sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 327/23 tut. Sąd powołał się na wyrok WSA w gdańsku z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 347/19. W wyroku tym WSA w Gdańsku wskazał, że „na zabudowę zagrodową składa się zespół budynków znajdujących się w obrębie jednego podwórza, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny. Ten rodzaj zabudowy ściśle wiąże się więc z siedliskiem gospodarstwa rolnego, tj. tą częścią gospodarstwa, na której znajdują się budynki niezbędne do jego prowadzenia, w tym budynek mieszkalny rolnika, budynki inwentarskie i gospodarcze, które w ujęciu modelowym winny być zlokalizowane w formie skoncentrowanej, w obrębie jednego „podwórza”, przy czym obecnie przyjmuje się, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody”.
Przywołane wyroki, nie są zatem w żaden sposób sprzeczne z wykładnią pojęcia zabudowy zagrodowej dokonaną przez tut. Sąd w wyroku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 327/23 i jak będzie mowa w dalszej części uzasadnienia uwzględniają rozproszony charakter prowadzonej prze skarżących działalności rolniczej stanowiącej zorganizowaną całość techniczno- produkcyjną.
Kolegium przypomniało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 327/23 z dnia 20 grudnia 2023 r. (Kolegium podało błędną datę ” 26 kwietnia 2024 r.”) powołał się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt. II SA/Sz 1006/12 z dnia 13 grudnia 2012 r., w którym Sąd ten stwierdził, że „jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu”.
Jest to zdanie wyrwane z kontekstu uzasadnienia, nie mogące prowadzić do przedstawionej przez Kolegium niedopuszczalnej wykładni pojęcia zabudowy zagrodowej zgodnie z która za takową uznać można jedynie zabudowę wznoszoną na terenie działki, na której znajduje się zagroda (siedlisko). We wspomnianym wyroku WSA w Szczecinie wskazał, że „jeżeli gospodarstwo jest relatywnie duże, to przeprowadzenie inwestycji budowlanych z nim związanych nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki, ani ewentualnego dostosowywania do istniejącej zabudowy. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej”.
Również wbrew stwierdzeniu Kolegium przywołany w wyroku tut. z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 327/23 wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 2674/17, nie zmienia przyjętej zarówno w niniejszej sprawie , jak też w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 327/23 wykładni zabudowy zagrodowej.
Kolegium przytoczyło fragment uzasadnienia tego wyroku, w którym wskazano: „układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi bowiem być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne”.
Wbrew argumentacji Kolegium, naczelny Sąd Administracyjny nie miał na myśli wyłącznie gospodarstwa wieloobszarowego o powierzchni powyżej 300 ha, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.k.u.r., lecz po prostu relatywnie duże gospodarstwo, tak samo jak WSA w Szczecinie w przywołanym wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt. II SA/Sz 1006/12. Porównując łączną powierzchnię gospodarstwa rolnego skarżących (11,325 ha), chociażby ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego na terenie Gminy K., która wynosi 2,55 ha, niewątpliwie gospodarstwo to uznać należy za duże.
Kończąc zatem ten watek, przytoczone przez Kolegium wyroki, przywołane jednocześnie w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 327/23, w żadnym razie nie upoważniają do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie powinna być uznawana za realizowana w formie zabudowy zagrodowej, gdyż na działkach inwestycyjnych nie ma zabudowy mieszkaniowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestorów.
Ponadto, wbrew twierdzeniu Kolegium, poszczególne elementy gospodarstwa skarżących, mimo że znajdujące się na terenach różnych gmin, są ze sobą funkcjonalnie powiązane, tworząc produkcyjno-technologiczną całość.
Skarżący jak wynika z akt sprawy, prowadzą gospodarstwo rolne, specjalizujące się w produkcji roślin ozdobnych, które prowadzone jest w następujący sposób.
- na terenie gminy P.- obszar użytków rolnych wynosi 0,53 ha- tu znajduje się budynek mieszkalny, a także prowadzona jest produkcją tzw. półproduktów roślin ozdobnych, które następnie przewożone są w odpowiednim stanie wzrostu, na teren gospodarstwa w gm. K. celem dalszej produkcji,
- na terenie gminy S., wnioskodawcy posiadają- 2,84 ha , 7, 2793 ha użytków rolnych, 2,7 ha lasu – tu tj. na działkach w m. Ł. i Ł., sadzone są głównie drzewa ozdobne, które zostały zaszczepione i ukorzenione w W. Są to drzewa, uprawiane na tzw. duże egzemplarze tj. obwodówki. Rosną tam ok 4-5 lat i następnie specjalną maszyną są kopane w bryłę i sprzedawane na miejscu lub przewożone ponownie na W. i tutaj się korzenią. Główne gatunki uprawiane w gm. S. to klony ozdobne, jarzęby ozdobne, brzozy purpurowa i pendule, modrzewie, akacje kuliste, wiśnie ozdobne, świerki serbskie i srebrne, kosodrzewiny itp.
- na terenie gminy K.- obszar użytków wynosi 1,1850 ha tu odbywa się m.in. produkcja roślin tzw. kontenerach czyli produkcja w doniczkach. Do tej produkcji część małych sadzonek jest kupowana, a część rozmnażana we własnym zakresie. Małe sadzonki są doniczkowane do małych doniczek. Takie małe sadzonki w doniczkach wymagają stałej opieki. Muszą być regularnie podlewane, nawożone opryskiwane przeciw chorobom i szkodnikom. Takie sadzonki po ok roku są przesadzane do większych doniczek. W związku, że produkcja jest wieloetapowa działki podzielone są na dwie części: produkcyjną i produkcyjno-sprzedażową. Podział wynika z tego, że na części produkcyjnej pracują maszyny, następuje mieszanie torfu i sadzenie i w trosce o bezpieczeństwo musi być rozdział. Na działkach w W. stacjonuje cały park maszynowy, dwa ciągniki, ładowarka, opryskiwacz, podstawowe narzędzia rolnicze jak i specjalistyczne do mieszania torfu, stoły do przesadzania, deszczownia, maszyna do kopania drzew itp. Także tutaj stacjonuje samochód ciężarowy jak i przyczepa. Tu znajduje się magazyn torfu, doniczek, nawozów, środków ochrony roślin jak i elementów nawadniania.
Z kolei za siedlisko, należy uznać nieruchomość w gm. P., gdzie znajduje się dom mieszkalny, natomiast skarżący stale przemieszczają się po swoich nieruchomościach w zależności od przebiegu produkcji roślin ozdobnych, bowiem biorą czynny udział w całym procesie.
Kolegium dostrzegając, że dom mieszkalny skarżących znajduje się w P., podniosło jednocześnie, że z treści wniosku skarżących nie sposób wywnioskować, na której nieruchomości znajduje się siedlisko, a więc nie można uznać że planowana inwestycja realizowana będzie w ramach zabudowy siedliskowej.
Sąd wskazuje, że niezależnie od błędnej oceny, że zabudowa zagrodowa może być realizowana wyłącznie na terenie działek, na jednej z których znajduje się siedlisko, Kolegium nie wezwało skarżących do sprecyzowania zarówno na jakiej nieruchomości znajduje się siedlisko, jak też do wskazania charakteru prowadzonej przez nich działalności, lecz dokonało własnej oceny (sprzecznej ze swoim dotychczasowym stanowiskiem, o czym była mowa wyżej).
Należy zgodzić się ze skarżącymi, że takie procedowanie, narusza normy postępowania, w których to organ zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jeżeli SKO miało wątpliwości w wyżej wspomnianym zakresie, to mogło wystąpić do skarżących o stosowne wyjaśnienia lub o doprecyzowanie wniosku.
Nie można zaakceptować zdaniem Sądu argumentacji Kolegium, zgodnie z którą trudno dopatrzyć się powiązania funkcjonalnego i organizacyjnego magazynu nawozów i środków ochrony roślin o powierzchni 500 m z prowadzeniem szkółki ochrony roślin na powierzchni 0,8177 ha (powierzchnia terenu inwestycji pomniejszona o powierzchnię podlegającą przekształceniu), a tym bardziej trudno doszukać się powiązania funkcjonalnego o organizacyjnego planowanego magazynu z terenu upraw oddalonych o 120 km i 260 km od gminy K.
Obecnie odległości 120 km czy 260 km, nie stanowią przeszkody do prawidłowego prowadzenia przez skarżących gospodarstwa rolnego i powiązanych z nim nieruchomości. Jak wskazano, na działkach w gm. P. czy w gm. S. odbywa się jeden z procesów produkcji roślin ozdobnych. Produkowane są tam tzw. półprodukty (sadzonki), które następnie przewożone są do gm. K. gdzie odbywa się, przesadzanie do gruntu części rośli, a także doniczkowanie, szczepienie roślin itp. Wszystkie te etapy produkcji roślin ozdobnych są ze sobą ściśle powiązane i nierozerwalne, zaś sporna hala ma stanowić miejsce, gdzie będą stworzone warunki do przechowywania sprzętów rolniczych wykorzystywanych przy produkcji roślin oraz gdzie będzie obywało się szczepienie roślin. Szczepienia roślin muszą zaś odbywać się w zamkniętych pomieszczeniach, bowiem rośliny w trakcie szczepień muszą być chronione od wilgoci.
Nie można także zgodzić się z argumentacją Kolegium, że przedmiotowa hala to inwestycja handlowa, zaś sprzedaż produktów szkółki drzew ozdobnych odbywa się w okresie wiosennym i letnim a zatem wystarczający do jej prowadzenia jest lekki namiot. Produkcja roślin ozdobnych trwa cały rok, i jest etapowana z uwagi na fazy wzrostu roślin, co szczegółowo wykazane zostało w opisie prowadzonej przez skarżących działalności.
Niezasadne jest także stanowisko Kolegium, że” trudno przyjąć, że dla produkcji roślin o powierzchni 0,8177 potrzebna jest tak duża ilość środków ochrony roślin, że niezbędne jest zbudowanie dla nich magazynu o powierzchni 500 m2. „
Kolegium nie dostrzegło bowiem, że produkcja roślin odbywa się nie tylko na terenie działki, dla której wystąpiono o warunki zabudowy na halę, ale też w gminie P. oraz gminie S. Hala ma służyć nie tylko do przechowywania środków na ochronę roślin, ale także do przechowywania sprzętów rolniczych. W hali ma odbywać się także szczepienie roślin, ich doniczkowanie, pakowanie do sprzedaży itp.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że uwarunkowania szczepienne roślin wymagają wykonywania tych czynności w pomieszczeniach zamkniętych takich jak przedmiotowa hala.
Opis działalności, której specyfika nie została uwzględniona przez Kolegium był składany w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wskazali w nim, że „Budowa obiektu w postaci hali usługowej zw. z prowadzoną działalnością rolniczą jest moim Mocodawcom niezbędna w gospodarstwie, bowiem w hali tej moi Mocodawcy, zgodnie z wnioskiem, planują przechowywać w okresie zimowym sprzęt rolniczy, środki ochrony roślin, doniczkarki (urządzenie do przesadzania roślin z mniejszej do większej doniczki, które z uwagi na elektroniczny system muszą być przechowane w zamkniętych pomieszczeniach), elementy nawadniania, które w okresie zimowym muszą być przechowywane w obiektach, by zapobiec ich zniszczeniu, wykonywać szczepienia roślin , co z uwagi na uwarunkowania, musi odbywać się w pomieszczeniach zamkniętych, bowiem szczepione rośliny nie mogą być wilgotne. Takie też wymogi odnośnie produkcji roślin, stawia Państwowa Inspekcja Ochrony Rośli i Nasiennictwa do wystawiania paszportów zdrowotności roślin i prowadzenia ewidencji produkcji oraz oceny zdrowotności roślin’’.
Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na niekonsekwencję organu odwoławczego, który wskazuje, że w niniejszej sprawie nie można zastosować wyjątku z art. 61 ust. 4 PlanZagospU i powinna zostać przeprowadzona analiza urbanistyczna z art. 61 ust. 5a ustawy, a jednocześnie orzeka merytorycznie bez przeprowadzania tej analizy. W tej sytuacji Kolegium powinno uchylić zaskarżoną decyzję i zlecić organowi I instancji przeprowadzenie takiej analizy. Uchybienie to finalnie nie ma jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie.
Zreasumować bowiem należy, że przedmiotowa hala jako organizacyjnie i funkcjonalnie powiązana z prowadzonym przez skarżących gospodarstwem rolnym, pełni funkcje zabudowy zagrodowej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium stosownie do treści art. 153 PostAdmU, zobowiązane będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną Sądu dotyczącą planowanej inwestycji.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 PostAdmU.
