Dyrektor Generalny KOWR wyraża zgodę na nabycie nieruchomości rolnej w drodze decyzji administracyjnej. W praktyce najczęściej postępowanie wszczynane jest na wniosek zbywcy. Co w sytuacji, gdy w trakcie postępowania o zgodę zbywca zmieni zamiar co do sprzedaży nieruchomości na rzecz nabywcy wskazanego we wniosku? Czy może uzyskać zgodę, jeśli grunt ma zostać sprzedany innej osobie?
Zmiana nabywcy w trakcie postępowania o zgodę na nabycie nieruchomości rolnej
W jednym z ostatnich orzeczeń NSA badał zasadność umorzenia postępowania o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej w trybie art. 2a ust. 4 pkt 1 UKUR. Postępowanie zostało umorzone przez Dyrektora Generalnego KOWR. Zbywca zmienił bowiem wolę co do osoby, na rzecz której zamierzał zbyć nieruchomość rolną. Wskazanie nabywcy nieruchomości rolnej jest jednym z elementów wniosku, a zatem jego brak pociągał za sobą bezprzedmiotowość postępowania. Natomiast zbywca argumentował, że nie cofnął wniosku, a jedynie go zmodyfikował.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał decyzję Dyrektora Generalnego KOWR w mocy. Zdaniem organu, postępowanie o wyrażenie zgody na nabycie musi dotyczyć konkretnego podmiotu wskazanego jako nabywca nieruchomości. Natomiast oświadczenie zbywcy o zmianie nabywcy traktowane jest jako cofnięcie zgody na sprzedaż nieruchomości pierwotnie wskazanemu podmiotowi. To uzasadnia umorzenie postępowania.
Zbywca zaskarżył decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do WSA, jednak bez oczekiwanego skutku. Sprawa w końcu znalazła swój bieg przed NSA.
Zmiana nabywcy uzasadnia umorzenie postępowania
Istotne zagadnienia, które NSA wziął pod rozwagę, były następujące:
- Czy porzucenie zamiaru zbywcy sprzedaży nieruchomości rolnej nabywcy skutkuje bezprzedmiotowością postępowania?
- Czy zamiar zbywcy sprzedaży nieruchomości rolnej nabywcy jest konieczny do wyrażenia zgody przez Dyrektora Generalnego KOWR?
NSA stanął na stanowisku, że postępowanie o zgodę na nabycie nieruchomości rolnej inicjowane wnioskiem zbywcy, jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wniosek precyzuje zarówno konkretną nieruchomość, jak i jej nabywcę. Sąd podkreślił, że Dyrektor Generalny KOWR winien brać pod uwagę, czy nabywca nieruchomości rolnej spełnia warunku określone w UKUR. Chodzi o to, czy nabywca:
- zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej oraz
- czy nabycie nie spowoduje nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.
Zdaniem NSA, celem postępowania administracyjnego nie jest wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości rolnej komukolwiek. Postępowanie ma rozstrzygnąć o zgodzie na nabycie przez konkretny, określony podmiot. Nie można ocenić, czy warunki ustawowe są spełnione przez podmiot, któremu zbywca ostatecznie nie zamierza sprzedać nieruchomości rolnej. Odstąpienie zbywcy od zamiaru sprzedaży nieruchomości rolnej podmiotowi wskazanemu we wniosku o wyrażenie zgody powoduje, że sprawa administracyjna przestaje istnieć. Nie można więc dalej prowadzić postępowania na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 UKUR, jeżeli wnioskodawca odstępuje od zamiaru sprzedaży nieruchomości rolnej podmiotowi wskazanemu we wniosku.
Wnioski
Wskazanie konkretnego nabywcy zamierzającego nabyć nieruchomość rolną to kluczowy element wniosku o zgodę na nabycie. To nie tylko formalność, ale podstawa, dzięki której Dyrektor Generalny KOWR może ocenić, czy spełnione są warunki do uzyskania zgody na nabycie, w tym, czy nabywca zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanym gruncie oraz w wyniku nabycia przez niego nieruchomości określonej we wniosku nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów. Zmiana nabywcy uniemożliwia organowi przeprowadzenie takiej weryfikacji, co uzasadnia umorzenie postępowania.
Całość orzeczenia przedstawiamy poniżej:
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 144/21
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.).
Sędziowie: NSA Piotr Niczyporuk, del. WSA Arkadiusz Blewązka.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2190/19 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (…) lipca 2019 r. nr (…) w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie faktyczne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (…) lipca 2019 r., nr (…), w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2190/19 oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła K.D., zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. zasady, zgodnie z którą sąd orzeka nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a pomimo tego nie uwzględnił naruszenia prawa przez organy obu instancji polegającego na umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu uznania, iż porzucenie zamiaru zbywcy na sprzedaż nieruchomości rolnej nabywcy skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, w sytuacji gdy brak jest podstaw do takiego uznania i umorzenia z tej przyczyny postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zamknęło drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty;
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przyjęciu stanu faktycznego, który został ustalony przez organy bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, albowiem zaniechano ustalenia tego, czy M.M. jest rolnikiem indywidualnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 z późn. zm.), a także czy w rzeczywistości chce nabyć sporną nieruchomość oraz czy posiada na to środki finansowe, a w konsekwencji czy działania G.Ż. nie zmierzały do bezprawnego udaremnienia celu postępowania administracyjnego i pokrzywdzenia skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego i zamknęło drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty;
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że zamiar zbywcy sprzedaży nieruchomości rolnej nabywcy jest konieczny do wyrażenia zgody przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.
Organ oraz uczestniczka postępowania nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej jako „p.p.s.a.”, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną.
Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzutu dokonania błędnej wykładni prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie, dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego zostanie rozpoznany w pierwszej kolejności.
Przepis art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1405 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowi, że nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty lub w innych przypadkach niż wymienione w ust. 1 i 3, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek:
1) zbywcy nieruchomości rolnej, jeżeli:
- a) wykaże, że nie było możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej podmiotom, o których mowa w ust. 1, chyba że nabycie tej nieruchomości ma nastąpić na podstawie innej niż sprzedaż czynności prawnej,
- b) nabywca nieruchomości rolnej zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej,
- c) w wyniku nabycia nieruchomości rolnej nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.
Postępowanie w przedmiocie wyrażenia przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa zgody na nabycie nieruchomości na wniosek zbywcy może się toczyć, jeżeli wskazana jest konkretna nieruchomość oraz jej nabywca. Przedmiotem oceny organu ma być to, czy podmiot wskazany we wniosku jako nabywca będzie spełniał warunki określone w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b i c ustawy.
Z powyższego przepisu wynika zatem, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest sprawa wyrażenia zgody na sprzedaż komukolwiek nieruchomości rolnej, ale orzekanie o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez określony podmiot. Nie można dokonać oceny – pozytywnej lub negatywnej – spełniania warunków określonych w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b i c ustawy przez podmiot, któremu zbywca nie zamierza sprzedać nieruchomości rolnej. Odstąpienie przez zbywcę od zamiaru sprzedaży nieruchomości rolnej podmiotowi wskazanemu we wniosku o wyrażenie zgody oznacza, że przestaje istnieć sprawa administracyjna będąca przedmiotem postępowania.
Tak więc nie można dalej prowadzić postępowania na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, jeżeli wnioskodawca oświadcza organowi, że odstąpił od zamiaru sprzedaży nieruchomości rolnej podmiotowi wskazanemu we wniosku o wydanie zgody. Powody odstąpienia od zamiaru sprzedaży pozostają bez znaczenia dla kwestii istnienia przedmiotu postępowania. Niezależnie bowiem od tych powodów nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wyrażenia przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa zgody na nabycie nieruchomości przez podmiot, któremu zbywca nie ma zamiaru sprzedać nieruchomości rolnej.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro zbywca nieruchomości rolnej (G.Ż.) wskazała organowi, że nie zamierza sprzedać nieruchomości skarżącej (K.D.), którą we wniosku o wydanie zgody wskazała jako nabywcę, to postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości rolnej na rzecz skarżącej stało się bezprzedmiotowe. Sąd I instancji nie naruszył art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędną wykładnię. W konsekwencji należy uznać, że uzasadnione było umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Powody odstąpienia przez G.Ż. od sprzedania skarżącej przedmiotowej nieruchomości rolnej pozostają nieistotne w okolicznościach sprawy. Nie mają zatem znaczenia okoliczności dotyczące M.M. jako podmiotu, który G.Ż. wskazała jako nowego nabywcę przedmiotowej nieruchomości rolnej. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).
