Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., I OSK 2387/19, orzeczenia.nsa.gov.pl/
SENTENCJA
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (…) Sp. z o.o. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 22/19 odrzucającego skargę na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. w przedmiocie dokonania wyceny rynkowej nieruchomości rolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. odrzucił skargę (…) Sp. z o.o. w B. na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. w przedmiocie dokonania wyceny rynkowej nieruchomości rolnych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że wnioskiem z dnia 13 września 2018 r. (…) sp. z o.o. z siedzibą w B. wystąpiła do Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnych oznaczonych nr geod. (…) o łącznej powierzchni 0,9900 ha, położnych w obrębie (…), gm. (…), pow. (…) przez B. D.
Decyzją z dnia (…) listopada 2018 r. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1405; dalej powoływana jako ustawa), po rozpatrzeniu powyższego wniosku odmówił wyrażenia zgody na nabycie wskazanych nieruchomości rolnych przez B. D. Wobec powyższego (…) sp. z o.o. z siedzibą w B. pismem z dnia 7 grudnia 2019 r. wystąpiła do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z żądaniem nabycia nieruchomości rolnej oznaczonej nr geod. jako działki (…), położonej w obrębie (…), dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, po uprzednim sporządzeniu operatów szacunkowych dla poszczególnych działek, w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 2a ust. 6, 7 ustawy powiadomił wnioskodawcę, że równowartość pieniężna odpowiadająca wartości rynkowej ww. nieruchomości została określona łącznie na kwotę 65 000 zł. Organ wyraził zgodę na nabycie tej nieruchomości rolnej za wskazaną kwotę. Jednocześnie pouczył, że w przypadku akceptacji podanej wartości należy nadesłać stosowane oświadczenie celem ustalenia terminu zawarcie aktu notarialnego nabycia nieruchomości przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. zatytułowanym „zażalenie” wyraziła brak akceptacji dla zaproponowanej przez organ wysokości równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości.
Następnie Spółka złożyła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B. w przedmiocie dokonanej wyceny rynkowej nieruchomości rolnej oznaczonej nr geod. jako działki (…). W ocenie skarżącej Spółki organ zastosował niewłaściwą procedurę przy dokonaniu wyceny rynkowej nieruchomości, skutkującej 10-krotonym zaniżeniem jej wartości. Na tej podstawie wniosła o uznanie bezczynności za całkowicie bezprawną i uczynioną z rażącym naruszeniem prawa oraz ustalenie przez Sąd w możliwie najszybszym czasie realnej wartości rynkowej tej nieruchomości, poprzez niezwłoczne przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z operatu szacunkowego i powołanie rzeczoznawcy majątkowego dla jego wykonania.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że prowadzona sprawa wykupu nieruchomości rolnych za cenę równowartości rynkowej nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a Spółce przysługiwał środek prawny określony w art. 2a ust. 8 ustawy, tj. wystąpienie do sądu powszechnego o ustalenie równowartości pieniężnej wartości rynkowej nieruchomości rolnej nabywanej przez KOWR. Ponadto organ zwrócił uwagę, że do postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości rolnych za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej jej wartości rynkowej nie ma zastosowania k.p.a., a jest to postępowanie oparte o przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem złożonej skargi na bezczynność w niniejszej sprawie, jest wycena rynkowa nieruchomości rolnych oznaczonych nr geod. (…) dokonana przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w związku z żądaniem skarżącej Spółki nabycia tychże nieruchomości. Postępowanie, w ramach którego została wykonana powyższa wycena, prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Ustawa ta tworzy podstawy prawne obrotu nieruchomościami rolnymi. Wprowadziła do systemu prawa regulacje, które – w założeniu ustawodawcy – powinny sprzyjać realizacji celu, jakim jest poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych, a przy tym także przeciwdziałać nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zagwarantować prowadzenie gospodarstw rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Postępowanie dotyczące zbycia nieruchomości rolnej zostało uregulowane w art. 2a tej ustawy. Zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli: (a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, (b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, (c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Od tej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi o czym stanowi art. 2a ust. 4 ustawy. W przypadku niewyrażenia zgody, o której mowa w ust. 4, Krajowy Ośrodek, na pisemne żądanie zbywcy złożone w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja o niewyrażeniu zgody stała się ostateczna, jest obowiązana do złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości rolnej za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej jej wartości rynkowej określonej przez Krajowy Ośrodek przy zastosowaniu sposobów ustalania wartości nieruchomości przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami – art. 2a ust. 6 ustawy. Krajowy Ośrodek w terminie miesiąca od otrzymania żądania zbywcy nieruchomości rolnej powiadamia go o wysokości równowartości pieniężnej, o której mowa w ust. 6 – art. 2a ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 2a ust. 8 ustawy zbywca nieruchomości rolnej w terminie miesiąca od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 7, może: (1) wystąpić do sądu o ustalenie równowartości pieniężnej wartości rynkowej nieruchomości rolnej nabywanej przez Krajowy Ośrodek albo (2) złożyć pisemne oświadczenie o cofnięciu żądania nabycia tej nieruchomości przez Krajowy Ośrodek. W przypadku, o którym mowa w ust. 8 pkt 1, sąd określa równowartość pieniężną wartości rynkowej nieruchomości rolnej przy zastosowaniu sposobów ustalania wartości nieruchomości przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami – art. 2a ust. 9 ustawy.
Sąd Wojewódzki zaznaczył, że organ działając na wniosek (…) sp. z o.o. z siedzibą w B. decyzją z dnia (…) listopada 2018 r., na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2c pkt 2 ustawy odmówił wyrażenia zgody na nabycie przez B. D. nieruchomości rolnych oznaczonych nr geod. 15/(…). W rezultacie Spółka wystąpiła do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z żądaniem nabycia tychże nieruchomości rolnych. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. powiadomił Spółkę, że równowartość pieniężna odpowiadająca wartości rynkowej ww. nieruchomości została określona łącznie na kwotę 65.000 zł. Spółka w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. nie wyraziła akceptacji dla zaproponowanej wysokości równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości. Zdaniem Sądu przedstawione okoliczności potwierdzają, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 13 września 2018 r. przebiegło zgodnie z procedurą określoną w art. 2a ustawy. Złożona natomiast w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie dokonanej wyceny rynkowej przedmiotowych nieruchomości rolnych nie mieści się w katalogu rodzajów bezczynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 2a ust. 8 pkt 1 ustawy odpowiednim trybem kwestionowania wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez organ jest wystąpienie do sądu o ustalenie równowartości pieniężnej wartości rynkowej nieruchomości rolnej. Sądem właściwym jest zatem sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Sąd administracyjny jako sąd kontrolujący działalność administracji publicznej nie ma instrumentów prawnych do samodzielnego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, czy też weryfikowania wartości ustalonej przez organ, a tym bardziej do powoływania rzeczoznawcy dla wykonania nowego operatu – czego domaga się w skarżąca Spółka.
W konsekwencji Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro kwestia związana z weryfikacją ceny rynkowej nieruchomości rolnej ustalonej przez organ należy do wyłącznej właściwości sądu powszechnego, to stwierdzić należy, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 134/18, który to pogląd skład rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podzielił.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 kwietnia 2019 r. wniosła (…) Sp. z o.o. w B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, t.j.:
I. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 ust. 1 p.p.s.a. polegające na błędnym niezakwalifikowaniu powiadomienia wydanego w oparciu o art. 2a ust. 7 u.k.u.r. jako innego niż postanowienie i decyzje aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji gdy przedstawiona w przewidzianym ustawą trybie propozycja ma charakter publicznoprawny, skierowana jest do indywidualnego podmiotu, dotyczy uprawnień lub obowiązku strony wynikającego z przepisów prawa i ma charakter rozstrzygnięcia władczego innego niż decyzja lub postanowienie, a zatem wypełnia wszystkie przesłanki aktualizujące kognicję sądu administracyjnego;
II. „art. 17 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 47 KPP UE w zw. z art. 3 § 2 ust. 4, art. 1 p.p.s.a. i art. 2 ust. 1 u.KOWR, polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy i odstąpieniu od merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu administracji publicznej, wydanego w procedurze ograniczającej mocą imperium państwa prawo strony do swobodnego rozporządzenia swoją nieruchomością, z jednoczesnym pozbawieniem strony prawa do skutecznego środka odwoławczego i rozpatrzenia podnoszonych naruszeń jej praw, wywodzących się z prawa do dobrej administracji;
III. art. 184 Konstytucji RP polegającą na odmówieniu kontroli działalności organu administracji publicznej, ze wskazaniem na wyłączną właściwość sądu powszechnego, w sytuacji gdy w ten sposób wyjęta spod kontroli sądu administracyjnego pozostaje działalność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w B. w procedurze wyceny nabywanej z wykorzystaniem imperium państwa własności prywatnej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona na postanowienie odrzucające skargę strony skarżącej, a więc sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Brak było jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie rozprawy.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przyjmując, że sprawa zainicjowana przez skarżącą Spółkę nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Jednak stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg dotyczących enumeratywnie wymienionych przypadków wydawanych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie wszystkie zatem działania organów administracji publicznej objęte zostały kontrolą sądów administracyjnych. Również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlegają właściwości sądów administracyjnych tylko wówczas, gdy odnoszą się do postępowań wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność przedmiotowo dotyczyła wyceny rynkowej oznaczonych nieruchomości rolnych, dokonanej przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w związku z żądaniem skarżącej Spółki nabycia tychże nieruchomości w trybie unormowanym ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1405; dalej powoływana jako ustawa).
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił szeroki wywód wskazujący na to, że postępowanie dotyczące zbycia nieruchomości rolnej prowadzone jest według reguł zawartych w art. 2a ustawy, przy czym zgodnie z art. 2a ust. 8 pkt 1 ustawy zbywca nieruchomości rolnej w terminie miesiąca od dnia otrzymania powiadomienia o wysokości ceny zakupu nieruchomości może wystąpić do sądu o ustalenie ceny odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości rolnej nabywanej przez Krajowy Ośrodek. W takim przypadku sąd ustala cenę odpowiadającą wartości rynkowej nieruchomości rolnej przy zastosowaniu sposobów określenia wartości nieruchomości przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami (art. 2a ust. 9 ustawy).
Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że kwestionowanie wartości rynkowej nieruchomości ustalanej przez Krajowy Ośrodek może być dokonane wyłącznie przez wystąpienie do sądu powszechnego o ustalenie ceny odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości rolnej nabywanej przez Krajowy Ośrodek. Sąd administracyjny, jako sąd kontrolujący działalność administracji publicznej nie ma bowiem instrumentów prawnych do samodzielnego ustalania wartości rynkowej nieruchomości, czy też weryfikowania wartości ustalonej przez organ, a tym bardziej do powoływania rzeczoznawcy dla wykonania nowego operatu, czego domagała się skarżąca Spółka. Skoro uzyskanie przez zbywcę powiadomienia o wysokości ceny nieruchomości otwiera mu drogę do wystąpienia o ustalenie ceny przez sąd powszechny, to niedopuszczalna byłaby jednocześnie możliwość zaskarżenia powiadomienia do sądu administracyjnego. W takim stanie prawnym należy przyjąć, że ochrona interesu zbywcy może być realizowana wyłącznie przed sądem powszechnym w sprawie ustalenia ceny odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości rolnej nabywanej przez Krajowy Ośrodek. Tym samym należało przyjąć, że zarówno bezczynność jak i czynności podejmowane w zakresie ustalenia wartości rynkowej nieruchomości rolnej zbywcy w trybie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1706/19).
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia „art. 17 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 47 KPP UE w zw. z art. 3 § 2 ust. 4, art. 1 p.p.s.a. i art. 2 ust. 1 u.KOWR” należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Wojewódzki pozbawiony jest możliwości jego merytorycznego rozpoznania. Sformułowanie przedmiotowego zarzutu wskazujące na przepisy bez powołania aktu prawnego którego dotyczą, a jedynie jego skrótu bez wskazania w zarzutach skargi kasacyjnej, jak również w jej uzasadnieniu nazwy powołanego aktu prawnego, nie pozwala na prawidłowe rozpoznanie przedmiotowego zarzutu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, powoduje, że Sąd nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Z przyczyn podanych wyżej niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji RP, który stanowi że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Z powołanego przepisu wynika domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach dotyczących sporów prawnych z wyjątkiem ustawowo zastrzeżonych dla sądów specjalnych (administracyjnych i wojskowych) (B. Adamiak J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2012 r., str. 49). Rozwinięcie postanowień konstytucyjnych zawierają przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 p.p.s.a. omówione na wstępie. Sądy administracyjne realizują konstytucyjne prawo do sądu w zakresie spraw administracyjnych. Natomiast skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dotyczy sprawy, którą ustawodawca przekazał do właściwości sądów powszechnych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
