Rolnik użytkujący gospodarstwo rolne powyżej 300 ha nie może utworzyć gospodarstwa rodzinnego. Ktoś jednak próbował złożyć wniosek do DG KOWR o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnych w tym trybie. NSA w wyroku 21 października 2022 r., I OSK 91/21 wskazał, że wniosek nie może być uwzględniony, bo rolnicy, którzy mają gospodarstwo rolne powyżej 300 ha nie mogą zobowiązać się do utworzenia gospodarstwa rodzinnego, które jest ograniczone właśnie do takiej powierzchni.
W sprawie chodziło o małżonków, którzy wystąpili o zgodę na nabycie nieruchomości rolnej w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 UKUR (w dawnym brzmieniu), mimo że z materiału sprawy wynikało, iż użytkują rolniczo areał znacznie przekraczający ustawowy limit gospodarstwa rodzinnego. Sedno sporu polegało na tym, że WSA uznał, iż organ zbyt szeroko potraktował ograniczenie z art. 2a ust. 2 UKUR, czyli zakaz nabywania przez rolnika indywidualnego nieruchomości rolnych do gospodarstwa rodzinnego powyżej 300 ha i niesłusznie rozciągnął je na gospodarstwo, które nie mieści się w definicji gospodarstwa rodzinnego. NSA odwrócił tę perspektywę. Wskazał, że problem nie sprowadza się do samego zastosowania limitu z art. 2a ust. 2, lecz do tego, że wnioskodawcy w ogóle nie mieścili się w konstrukcji przepisu dotyczącego decyzji DG KOWR zezwalającej na nabycie nieruchomości rolnych w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego.
Stanowisko NSA
NSA przyjął wykładnię systemową: skoro gospodarstwo rodzinne w rozumieniu UKUR to gospodarstwo prowadzone przez rolnika indywidualnego i o łącznej powierzchni nie większej niż 300 ha użytków rolnych, to osoba prowadząca gospodarstwo przekraczające ten pułap nie może skutecznie twierdzić, że nabywana nieruchomość posłuży jej do utworzenia gospodarstwa rodzinnego. Mówiąc prościej, nie da się skorzystać z tej podstawy prawnej, jeżeli z góry wiadomo, że ustawowy model gospodarstwa rodzinnego nie może już zostać spełniony.
Wyrok ucina możliwość zastosowania dość kuszącej argumentacji, zgodnie z którą wystarczyłoby pominąć fakt prowadzenia dużego gospodarstwa i oceniać wyłącznie formalne przesłanki wniosku nabywcy. NSA wskazał, że najpierw trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy dany wnioskodawca w ogóle może znaleźć się w grupie adresatów danego wyjątku. Jeżeli nie może utworzyć gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu ustawy, to dalsze badanie innych przesłanek schodzi na dalszy plan, bo już sama podstawa prawna okazuje się nietrafna.
Nie sposób też wykluczyć, że wybór właśnie tego trybu nie był przypadkowy. Możliwą motywacją wnioskodawców mogło być uniknięcie konieczności wykazywania przesłanki, która pojawia się w postępowaniu wszczynanym na wniosek zbywcy, a mianowicie wykazania braku zainteresowania nabyciem nieruchomości rolnej przez rolników indywidualnych. Z tej perspektywy sięgnięcie po konstrukcję utworzenia gospodarstwa rodzinnego mogło być próbą ominięcia wykazywania tej przesłanki. Ewentualnie wnioskodawca mógł zakładać, że w tym trybie organ nie będzie oceniał przesłanki nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, bo nie bo ta przesłanka znajduje się w przepisie o zgodnie wydawanej w trybie art. 2a ust. 4 pkt 1 pkt 1 na wniosek zbywcy. A wnioskodawcy dysponowali bardzo dużym areałem, przekraczającym znacznie nawet ustawowy limit 300 ha. Słusznie NSA wskazał, że w definicję gospodarstwa rodzinnego wpisany jest limit 300 ha, dlatego obszar użytków rolnych wnioskodawcy i tak jest weryfikowany. Co ciekawe, z treści wyroku NSA wynika, że wnioskodawcy złożyli kilka tożsamych wniosków na wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnych w trybie zgody na utworzenie gospodarstwa rodzinnego. Chyba chcieli utworzyć kilka gospodarstw rodzinnych?
Znaczenie wyroku
Wyrok NSA pokazuje, że wybór trybu wniosku do DG KOWR o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnych nie może służyć instrumentalnemu omijaniu przesłanek właściwych dla innego trybu nabycia.
Wyrok ma też dodatkowy walor porządkujący z perspektywy obecnego stanu prawnego. Sam NSA odnotował, że po nowelizacji ustawodawca wyraźniej rozróżnił sytuację osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne od sytuacji osoby fizycznej zamierzającej powiększyć gospodarstwo rolne. To zresztą dobrze pokazuje, że utworzenie i powiększenie nie są pojęciami zamiennymi, lecz odrębnymi konstrukcjami prawnymi, których nie można mieszać w zależności od tego, która w danej sprawie wydaje się wygodniejsza.
Poniżej przedstawiamy pełną treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2022 r., I OSK 91/21, LEX nr 3447757
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka.
Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer, del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2909/18 w sprawie ze skargi A. D. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr GZ.sp.615.49.2018 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej
- uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę;
- zasądza od A. D. i M. D. solidarnie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie faktyczne
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2909/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. D. i M. D., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (…) sierpnia 2018 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia (…) maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia (…) grudnia 2017 r. A. D. i M. D. zwrócili się o wyrażenie zgody na nabycie w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2196 – dalej powoływanej jako: „u.k.u.r.”), nieruchomości rolnej oznaczonej jako działki nr (…) i (…) położonych w miejscowości (…), gm. (…), stanowiącej własność D. R.
Decyzją z dnia (…) maja 2018 r. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa odmówił wyrażenia zgody na nabycie wskazanej nieruchomości, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (…) sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie spełniają warunków ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Z literalnej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy wynika, że Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa wydaje decyzję na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, a zgodnie z art. 5 ust. 1 za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym jednocześnie łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż (…) ha. We wniosku z dnia (…) grudnia 2017 r. skarżący wskazali, że posiadają (…) ha użytków rolnych położonych na terenie czterech gmin tj. (…), (…), (…) i (…). W piśmie z dnia (…) stycznia 2018 r. skarżący przedstawili wykaz posiadanych nieruchomości, z którego wynikało, że użytkują oni rolniczo grunty o powierzchni przekraczającej (…) ha.
Na tej podstawie organ stwierdził, że skoro skarżący prowadzą działalność rolniczą na gruntach, których powierzchnia przekracza znacząco areał, jaką może posiadać gospodarstwo rodzinne ((…) ha) to nie mogą zatem zobowiązać się do utworzenia gospodarstwa rodzinnego o powierzchni nieprzekraczającej (…) ha i tym samym spełnić przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego warunkującą wyrażenie zgody przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Rolnictwa na nabycie nieruchomości rolnej. Organ podniósł dodatkowo, że art. 2a ust. 4 pkt 2 tej ustawy adresowany jest wyłącznie do osób fizycznych, które dopiero zamierzają utworzyć gospodarstwo rodzinne, a nie podmiotów, które chcą powiększyć swoje gospodarstwo rolne.
Skarżący na powyższą decyzję wnieśli skargę, zarzucając m.in.:
1) naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a.;
2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.;
3) błędne zastosowanie art. 2a ust. 2 i ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego;
4) naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;
5) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że organ niewłaściwie procedował na podstawie art. 2a ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, który dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy nabywca prowadzi gospodarstwo rodzinne. Przepis ten wprowadza ograniczenie, polegające na tym, że powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni (…) ha użytków rolnych. Wobec niewłaściwego zakwalifikowania gospodarstwa skarżących, zostali oni objęci powyższym ograniczeniem. W ocenie Sądu I instancji przepisy wprowadzające ograniczenia należy stosować ściśle. Jeżeli w art. 2a ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wprowadzono ograniczenie dotyczące expressis verbis gospodarstwa rodzinnego, które autonomicznie zdefiniowano w tej ustawie, to nie można rozciągać tego ograniczenia na gospodarstwa, które nie odpowiadają tej definicji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że gdyby zamierzał objąć omawianym ograniczeniem gospodarstwa większe niż (…) ha to dałby temu normatywny wyraz. Nie można zaakceptować działania organu, który odmawiając zgody na zakup nieruchomości, oparł się na domniemaniu, że ograniczenie wprowadzone przez art. 2a ust. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, dotyczy także gospodarstw niespełniających definicji gospodarstwa rodzinnego zawartej w art. 5 omawianej ustawy. Zdaniem Sądu, organ wykroczył poza swoje kompetencje, dysponując materią, leżącą w gestii ustawodawcy. Sąd dodatkowo wskazał, że organ nie wywiązał się z obowiązków, o których mowa w art. 7, 8 i 9 k.p.a., mimo że skarżący przez większą część postępowania przed organem I instancji działali bez profesjonalnej pomocy prawnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając naruszenie:
- a) prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 k.p.a. poprzez oparcie wyroku na istotnie zniekształconym stanie faktycznym sprawy, wynikającym z pominięcia części dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek wytycznych co do dalszego postępowania,
- b) prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 2 u.k.u.r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach badanej sprawy stanowił on podstawę wydania decyzji, podczas gdy właściwą podstawą decyzji był art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r.;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 2a ust. 2 u.k.u.r. nie był i nie mógł być podstawą do rozstrzygania sprawy, ponieważ suma powierzchni nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nie może przekraczać pow. (…) ha użytków rolnych. Wskazano, że art. 2a ust. 2 u.k.u.r. odnosi się tylko do sytuacji nabycia nieruchomości rolnych przez rolnika indywidualnego, w przypadku gdy zgoda wyrażona w drodze decyzji nie jest potrzebna. Powołując się na definicje gospodarstwa rodzinnego i sposób ustalania powierzchni użytków rolnych zdefiniowany w art. 5 u.k.u.r. wskazano, że art. 2a ust. 2 u.k.u.r. jest przepisem dookreślającym kwestie nabywania nieruchomości gdy powierzchnia nieruchomości rolnych nabywcy zbliża się do (…) ha.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia (…) poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Nie wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Z tych względów zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca (…)0 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z (…)1 r., poz. 2095 z późn. zm.).
Uzasadnienie prawne
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z (…)2 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że rozpoznawana sprawa I OSK 91/21 jest tożsama ze sprawami: I OSK 86/21, I OSK 55/21, I OSK 87/21, I OSK 88/21, I OSK 82/21, I OSK 100/21, które zostały rozpoznane na tym samym posiedzeniu w dniu 21 października (…)2 r. Postępowania administracyjne we wszystkich tych sprawach zostały wszczęte na wnioski małżonków A. D. i M. D. złożone do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (wcześniej Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych) o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego – dalej u.k.u.r.), czyli w celu utworzenia gospodarstwa rodzinnego. Okoliczności faktyczne we wszystkich tych sprawach są tożsame mianowicie wnioskodawcy we wszystkich sprawach wskazali, że prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni 675 ha i wskazali jaki tytuł prawny przysługuje im do poszczególnych nieruchomości, a nadto w poszczególnych sprawach składali oświadczenia, że użytkują rolniczo grunty o pow. 720 ha, 1000 ha, 1052 ha. We wszystkich tych sprawach organ I Instancji Dyrektor Generalny KOWR wydał decyzje w których nie wyraził zgody na nabycie wnioskowanych nieruchomości rolnych, a organ II Instancyjny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez A. D. i M. D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. D. i M. D. w niniejszej sprawie tj. I OSK 91/21 wyrokiem z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2909/18 uwzględnił skargę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję organu I instancji. Natomiast we wskazanych wyżej sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 86/21 oddalił skargę A. D. i M. D. jest to wyrok WSA z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1840/18. Natomiast w pozostałych sprawach uwzględnił skargi A. D. i M. D. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu I instancji, oraz orzekł o kosztach (są to następujące wyroki: w sprawie I OSK 55/21 wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2042/18, w sprawie I OSK 87/21 wyrok WSA z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2070/18, w sprawie I OSK 88/21 wyrok WSA z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2908/18, w sprawie I OSK 82/21 wyrok WSA z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3374/18, w sprawie I OSK 100/21 wyrok WSA z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3375/18) uzasadniania wyroków są tożsame.
W rozpoznawanej sprawie I OSK 91/21 w skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz przepisów materialnoprawnych tj. art. 2a ust. 2 u.k.u.r. w zw. z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. poprzez błędną wykładnię. Skarga kasacyjna jest zasadna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, przedstawiając błędną wykładnię stanu prawnego wynikającego z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w brzmieniu jaki wówczas obowiązywał (u.k.u.r.).
Mając na uwadze okoliczności sprawy, zauważyć należy, że istota sporu dotyczy regulacji materialnoprawnych, stąd też do tych kwestii należy się odnieść w pierwszej kolejności.
Ustawą z 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie dnia 30 kwietnia 2016 r. ustawodawca zmienił między innymi ustawę z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego i wprowadził ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi o charakterze systemowym. Zmieniona została bowiem dotychczasowa reguła polegająca na możliwości nabywania nieruchomości rolnych przez wszystkie osoby fizyczne, prawne oraz tzw. „ułomne” osoby prawne, które nie musiały spełniać szczególnych przesłanek. Nowe zasady nabywania nieruchomości rolnych określone zostały w art. 2a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a zmiany tego przepisu dokonano ustawą nowelizującą z dnia 26 kwietnia 2019 r. Z dniem wejścia w życie art. 2a ustawy wprowadzono następujące zasady: ust. 1 nabywcą nieruchomości rolnej może być tylko rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej, ust. 2 powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3. Rozwiązania przyjęte w art. 2a ust. 1 i ust. 2 eliminują z obrotu nieruchomościami rolnymi osoby fizyczne inne niż rolnik indywidualny, osoby prawne, jednostki nieposiadające osobowości prawnej, ale wyposażone w zdolność prawną.
Łagodząc powyższy rygoryzm ustawodawca w art. 2a ust. 3 i ust. 4 przewidział wyjątki od wprowadzonej zasady nabywania nieruchomości rolnych przez rolnika indywidualnego. Wyjątki te można podzielić na dwie podstawowe grupy wyjątków. Wyjątki wynikające wprost z ustawy (wyjątki ustawowe) uregulowane w ust. 3 oraz wyjątki wynikające z uzyskania indywidualnej zgody udzielonej przez Dyrektora Generalnego KOWR w drodze decyzji administracyjnej. Wśród wyjątków ustawowych można wskazać na wyjątki o charakterze podmiotowym (ust. 3 pkt 1), a więc ustawa określa rodzaje podmiotów innych niż rolnik indywidualny, uprawnionych do nabycia nieruchomości rolnej, oraz wyjątki o charakterze przedmiotowym (ust. 3 pkt 2-13) gdy ustawa wskazuje okoliczności, czy też określone zdarzenia prawne w których osoba inna niż rolnik indywidualny może nabyć nieruchomość rolną. Natomiast wyjątki o charakterze indywidualnym, których podstawą uzyskania jest decyzja administracyjna określone zostały w art. 2a ust. 4. Zgodnie z art. 2a ust. 4 u.k.u.r. w brzmieniu pierwotnym nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty lub w innych przypadkach niż wymienione w ust. 1 i 3 może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego KOWR w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek: pkt 1 zbywcy (jeżeli spełnione są przesłanki określone w lit.a do lit.c), pkt 2 osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne która
- a) posiada kwalifikacje rolnicze, albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji przyznano pomoc w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,
- b) daje rękojmie należytego prowadzenia działalności rolniczej,
- c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od nabycia nieruchomości rolnej na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, które wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego).
Nowelizacją art. 2a ust. 4 dokonaną ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. przesłankę wymienioną w art. 2a ust. 4 pkt 2 lit.b dotyczącą rękojmi zastąpiono przesłanką polegającą na zobowiązaniu się nabywcy do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej, a także rozszerzono katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o udzielenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej o: pkt 3 osoby fizyczne zamierzające powiększyć gospodarstwo rolne (jeżeli spełnione są przesłanki określone w lit.a do lit.e, najogólniej ujmując dotyczy to osób którym przyznano określoną pomoc w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-(…)0), pkt 4 uczelnie, pkt 5 nabywcy nieruchomości rolnej jeżeli nieruchomość rolna położona jest w obszarze inwestycji celu publicznego i spełnione są określone w tym punkcie przesłanki. Regulacja zawarta w art. 2a ust. 4 ustawy wskazuje, że decyzja Dyrektora Generalnego KOWR zezwalająca na nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty lub w innych przypadkach niż wymienione ust. 1 i 3 ma charakter decyzji związanej czyli wydanie jej jest możliwe wówczas gdy spełnione zostały ustawowe wymogi dotyczące podmiotu składającego wniosek i ustawowe przesłanki dotyczące poszczególnych wnioskodawców. Tym samym zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2a ust. 1 ustawy nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej, a nabycie jest możliwe w granicach limitu powierzchni z art. 2a ust. 2 u.k.u.r. Ustawa w art. 2a ust. 3 określa ustawowe wyjątki od powyższej zasady, a w ust. 4 wyjątki o charakterze indywidualnym. Dla ustalenia precyzyjnej treści i zakresu podstawowej zasady zgodnie z którą nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny istotne jest pojęcie samego rolnika indywidualnego, albowiem sposób i zakres ujęcia tego pojęcia ma bezpośredni wpływ na zakres zasady dotyczącej nabycia nieruchomości rolnych. Ustawa definiuje rolnika indywidualnego w art. 6 ust. 1 – za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Kolejne ustępy art. 6 określają poszczególne elementy składowe definicji rolnika indywidualnego przykładowo: posiadanie kwalifikacji, osobiste prowadzenie gospodarstwa, okres zamieszkania, staż pracy. To krótkie odwołanie się do ustawowej definicji rolnika indywidualnego zawartej w art. 6 ustawy wskazuje, jak różnorodne przesłanki muszą być kumulatywnie spełnione, aby osoba fizyczna mogła uzyskać status rolnika indywidualnego. Jedną z tych ustawowych przesłanek jest powierzchnia użytków rolnych, będących przedmiotem własności, użytkowania wieczystego, samoistnego posiadania lub dzierżawy, która nie może przekraczać (…) ha. Przekroczenie wskazanego kryterium powierzchni sprawia, że osoba fizyczna nie może uzyskać statusu rolnika indywidualnego, a w konsekwencji nie może być nabywcą nieruchomości rolnej, albowiem nie jest spełniona przesłanka z art. 2a ust. 1 ustawy.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem w gospodarstwie rolnym skarżących A. D. i M. D. powierzchnia użytków rolnych w sposób bezsporny przekracza wskazane (…) ha., czyli nie posiadają statusu rolnika indywidualnego.
W tej sytuacji, skoro skarżący nie są rolnikami indywidualnymi (osobami wymienionymi w art. 2a ust. 1 u.k.u.r.), nie są również osobami wymienionymi w art. 2a ust. 3 pkt 1 u.k.u.r., czyli nie mieszczą się w wyjątkach ustawowych o charakterze podmiotowym, a także nie zachodzą przypadki wymienione w art. art. 2a ust. 3 pkt 2-4 u.k.u.r. czyli nie zachodzą wyjątki ustawowe o charakterze przedmiotowym, to należy rozważyć czy w tych okolicznościach sprawy mogą mieć do nich zastosowanie wyjątki o charakterze indywidualnym określone w art. 2a ust. 4 ustawy, zgodnie z którym nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazywano już wcześniej przepis art. 2a ust. 4 u.k.u.r. precyzuje, na czyj wniosek postępowanie w przedmiocie takiej zgody może być wszczęte, a także jakie przesłanki w zależności od osoby wnioskodawcy muszą być spełnione. W rozpoznawanej sprawie, co jest bezsporne, skarżący złożyli wniosek o uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości rolnych w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy, czyli wniosek pochodził od osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne. Przypomnieć należy, że taka osoba powinna spełniać określone przesłanki, które w pierwotnym brzmieniu ust. 4, czyli w brzmieniu jaki obowiązywał na datę wydawania zaskarżonej decyzji i wyroku WSA były następujące:
- a) posiadanie kwalifikacji rolniczych albo której pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych przyznano pomoc w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, szczegółowo określono w tym przepisie,
- b) daje rękojmie należytego prowadzenia działalności rolniczej,
- c) zobowiązać się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, które wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego.
Omawiany wyjątek o charakterze indywidualnym, pozwalający osobie fizycznej zmierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne na złożenie wniosku i ubieganie się o uzyskanie zgody Dyrektora Generalnego KOWR adresowany jest do osób, które chcą nabyć nieruchomość rolną celem utworzenia gospodarstwa rodzinnego. Czyli osób które posiadają stosowne kwalifikacje rolnicze, ale nie spełniają pozostałych przesłanek wymaganych dla rolnika indywidualnego określonych w art. 6, czyli nie posiadają gospodarstwa rolnego, a w związku z tym nie spełniają kryterium zamieszkania, czy też osobistego prowadzenia gospodarstwa. Złożenie wniosku w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. umożliwia osobom fizycznym chcącym utworzyć gospodarstwo rodzinne w rozumieniu art. 5 u.k.u.r. uzyskanie zgody na takie nabycie.
Natomiast rozwiązanie zawarte w omawianym art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. nie jest adresowane do osób fizycznych, które nie mogą utworzyć gospodarstwa rodzinnego, gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu art. 5 u.k.u.r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.k.u.r. Za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne:
1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz
2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż (…) ha.
Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, skarżący nie są rolnikami indywidualnymi (w rozumieniu art. 6 ustawy) z uwagi na to, że powierzchnia użytków rolnych w posiadanym przez nich gospodarstwie znacznie przekracza 300 ha, a to oznacza, że nie tylko posiadane przez nich gospodarstwo rolne nie jest gospodarstwem rodzinnym, ale oznacza również, że nie mogą w trybie art. 2a ust. 4 pkt 2 ustawy uzyskać zgody na nabycie nieruchomości rolnej albowiem nie mogą utworzyć gospodarstwa rodzinnego z uwagi na wskazane ograniczenia ustawowe. W takich okolicznościach rozważanie przesłanek wymienionych w art. 2a ust. 4 pkt 2 lit.a do lit.c, które musiał spełniać wnioskodawca osoba fizyczna zamierzająca utworzyć gospodarstwo rodzinne, w tym wymienioną wówczas w lit. b przesłankę dawania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe jest również rozważanie czy w wyniku nabycia nieruchomości rolnej doszłoby do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych i to z dwóch powodów. Po pierwsze ustawowy wymóg aby w wyniku nabycia nieruchomości nie doszło do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych dotyczył wyłącznie przypadku określonego w art. 2a ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., a więc sytuacji gdy postępowanie w sprawie uzyskania zgody zostało wszczęte na wniosek zbywcy nieruchomości. Po drugie w przypadku określonym w art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r., czyli sytuacji gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne już jest wpisane ustawowe ograniczenie powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa do 300 ha, co wynika z definicji gospodarstwa rodzinnego, stąd też w tym przypadku ustawodawca nie wprowadził przesłanki nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.
Powyższe wskazuje na zasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego tj. art. 2a ust. 2 u.k.u.r. w zw. z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. Należy jeszcze raz podkreślić, że uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r jest możliwe tylko wówczas gdy osoba fizyczna zamierza utworzyć gospodarstwo rodzinne (gospodarstwo rodzinne w rozumieniu art. 5 u.k.u.r.) co w okolicznościach faktycznych tej sprawy z uwagi na powierzchnię posiadanego już przez skarżących gospodarstwa rolnego jest niemożliwe. Konkludując należy stwierdzić, że posiadane przez skarżących gospodarstwo rolne (z uwagi na powierzchnię użytków rolnych) nie jest gospodarstwem rodzinnym, ale okoliczność ta stanowi przeszkodę prawną w utworzeniu gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu art. 5 u.k.u.r.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w wyroku uwzględniającym skargę wskazań co do dalszego postępowania, należy stwierdzić, że zarzut ten jest w części zasadny. Samo wskazanie na związanie organu oceną prawną wyrażoną przez Sąd I instancji, nie jest wystarczające skoro nie określono, w jaki sposób stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia miały wpływ na wynik postępowania i w oparciu o jakie przepisy rozstrzygnięcie powinno zostać podjęte.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zwz. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. (…) pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., ograniczają się one w sprawie do wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w kwocie 360 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).
Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych
