Zwrot dopłat unijnych wynikający z tworzenia tzw. sztucznych warunków w rolnictwie budzi kontrowersje, a działania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa były nawet przedmiotem interpelacji poselskich. W ostatnim czasie sprawą zainteresował się również Rzecznik Praw Obywatelskich. Zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Co to oznacza dla rolników?
Zwrot dopłat unijnych, których podstawą jest tworzenie sztucznych warunków w rolnictwie od lat wzbudza dyskusje. W praktyce ARiMR, w przypadku stwierdzenia sztucznych warunków, wstrzymuje dopłaty i żąda ich zwrotu w całości. W czerwcu 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając wątpliwości podniesione przez Rzecznika Praw Obywatelskich, skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne. Jego celem jest wyjaśnienie:
- Czy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa miała prawo całkowicie wstrzymać lub wycofać dopłaty w przypadku stwierdzenia sztucznych warunków?
- Czy też – zgodnie z unijną zasadą proporcjonalności – powinna żądać wyłącznie zwrotu nadwyżki, czyli tej części wsparcia, którą wypłacono nienależnie?
Sprawa ta budzi poważne wątpliwości co do zgodności praktyki ARiMR z zasadą proporcjonalności oraz jednolitości stosowania prawa UE. Podkreślił to również w swoim stanowisku RPO.
Treść pytania prejudycjalnego skierowanego do TSUE
„Czy użyty w przepisach art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 288/1995 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 95/312 z dnia 23.12.1995 r.) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L 2013.347.549) zwrot „korzyści” należy interpretować w ten sposób, że oznacza on nieprzyznanie lub wycofanie całej płatności wynikającej z sektorowego prawodawstwa rolnego, czy wyłącznie tej części płatności, która wynika ze stworzenia sztucznych warunków.”
Orzecznictwo niemieckie bardziej przychylne rolnikom – zwrot nadwyżki
W orzecznictwie sądów niemieckich wskazuje się, że: „cel art. 60 nie polega na sankcjonowaniu próby, lecz na umożliwieniu w przypadku celowego uzyskania korzyści poprzez nadużycie przepisów unijnych, że mimo spełnienia warunków formalnych korzyść ta nie zostanie przyznana; przywracany jest stan prawny jakby sztuczne warunki nie zostały spełnione; uzasadnia się odmowę wypłaty korzyści (jedynie) w zakresie, w jakim warunki do jej przyznania zostały sztucznie stworzone, ale nie usprawiedliwia dalszego obniżenia ani całkowitego pozbawienia przyznanej korzyści” oraz iż „zasada proporcjonalności uzasadnia jedynie odmowę płatności, w zakresie, w jakim warunki do jej uzyskania zostały sztucznie stworzone, ale nie uzasadnia dalszego obniżenia lub całkowitego pozbawienia przewidzianych korzyści” (wyrok Wyższego Sądu Administracyjnego Dolnej Saksonii z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie o sygn. akt 10 LC 151/21, wyrok Wyższego Sądu Administracyjnego Dolnej Saksonii z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt 10 LB 115/09).
Wobec tego orzecznictwo sądów niemieckich jest przychylniejsze dla rolników niż orzecznictwo sądów polskich.
Zwrot dopłat w orzecznictwie polskich sądów – zwrot całości
Przykładowo WSA w Rzeszowie (I SA/Rz 262/23) wskazał: „Regulacja art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 znajduje zastosowanie do środków określonych w rozporządzeniu 1307/2013 (zob. motyw 4). Nakazuje on pozbawienie podmiotów uczestniczących w stworzeniu sztucznych warunków, wszystkich płatności, o które się ubiegają w danym roku, a nie tylko w pewnej części (ponad liniowe ograniczenie wysokości płatności, o którym mowa w art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1307/2013, które dotyczy innej sytuacji, niż wynikające z kontrolowanych decyzji).
Tylko rozumienie tego uregulowania w znaczeniu wynikającym z literalnego postanowienia o pozbawieniu „jakichkolwiek korzyści”, jako pozbawieniu wszystkich płatności, o które dane podmioty się ubiegały na dany rok, pozwala na realizację celu powołanej przez organy regulacji, którym jest przeciwdziałanie nadużyciom i wykorzystywaniu systemu płatności obszarowych w ramach WPR do celów sprzecznych z celami prawodawstwa pomocowego z zakresu wspólnej polityki rolnej.
Wykładnia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, tak jak wcześniej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, wskazuje na konieczność zastosowania sankcji wykluczenia, jako środka administracyjnego, odnośnie do wszystkich płatności na dany rok, a nie korzyści pozyskanej dodatkowo na skutek stworzenia sztucznych warunków.
Proponowane przez Spółkę rozumienie przepisów stanowiłoby bowiem zachętę do podejmowania niedozwolonych działań, skoro płatności w podstawowej wysokości i tak musiałyby zostać przyznane, przez co faktycznie nie dochodziłoby do zastosowania ww. środka administracyjnego w postaci sankcji rozumianej jako dolegliwość pozbawienia producenta rolnego pomocy finansowej, będącej konsekwencją naruszenia prawodawstwa pomocowego, nadużycia prawa i obejścia przepisów limitujących wysokość możliwego do uzyskania przez rolnika wsparcia.
Rozwiązanie to nie narusza zasady proporcjonalności, którą w okolicznościach kontrolowanych spraw należało oceniać przez pryzmat w szczególności celów WPR, które dążą do zapewnienia wsparcia dochodowego w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności poprzez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie (zob. art. 39 ust. 1 lit. b). Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej).
Rozwinięcie tych celów i priorytetów prezentowane jest w rozporządzeniu 1305/2013, w którym jest mowa m.in. o zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich, zwiększaniu rentowności gospodarstw, konkurencyjności rolnictwa, ograniczaniu ubóstwa i promowaniu rozwoju gospodarczego obszarów wiejskich, w tym zakładania i rozwoju małych przedsiębiorstw”.
Jak wyrok TSUE może pomóc rolnikom?
Czas oczekiwania na rozstrzygnięcie pytania prejudycjalnego przez TSUE może wynieść nawet około 1,5 roku. Oczywiście, o ile TSUE uzna takie pytanie za dopuszczalne do rozpoznania. Na ten moment nie posiadamy jeszcze informacji o ewentualnych działaniach podjętych przez TSUE w omawianej sprawie.
Jeśli TSUE wyda orzeczenie korzystne dla rolników, oznaczać to będzie, że zwrot dopłat będzie ograniczony. Zwrot miałby dotyczyć tylko tej części płatności, która wiąże się z korzyścią uzyskaną dzięki sztucznemu podziałowi gospodarstwa. Nie obejmowałby całej kwoty otrzymanego wsparcia.
1. Sprawy przyszłe
ARiMR, podczas rozpoznawania spraw windykacyjnych dotyczących zwrotu płatności w wyniku stworzenia sztucznych warunków, będzie zobligowany uwzględniać wykładnię przedstawioną przez TSUE.
2. Sprawy zakończone – wznowienie postępowań
W sprawach windykacyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami będzie istniała możliwość wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego, powołując się na wydane orzeczenie TSUE. Wniosek należy złożyć w terminie miesięcznym, liczonym od daty publikacji orzeczenia TSUE w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Ważne jest, aby orzeczenie TSUE miało realny wpływ na treść uprzednio wydanych decyzji administracyjnych. Musi ono prowadzić do konieczności innego rozstrzygnięcia w świetle nowej wykładni prawa. Wyżej wskazana przesłanka wznowieniowa dotyczy nie tylko sprawy, w której sąd wystąpił z pytaniem prejudycjalnym. Obejmuje też sytuacje, gdy wyrok TSUE zapadł w innej sprawie, ale opiera się na tej samej podstawie prawa unijnego i wpływa na daną decyzję.
Wznowienie postępowania do pierwszy krok. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ może (art. 151 k.p.a.):
1) odmówić uchylenia poprzednio wydanej decyzji windykacyjnej, jeśli uzna, że brak jest podstaw do jej uchylenia, lub
2) uchylić poprzednio wydaną decyzję windykacyjną i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, czyli zobowiązać do zwrotu płatności w niższej wysokości, lub
3) stwierdzić, że poprzednią decyzję windykacyjną wydano z naruszeniem przepisów prawa – w przypadku, w których wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., tj.:
- Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
- Decyzji nie uchyla się, jeśli wznowienie postępowania mogłoby skutkować jedynie takim samym rozstrzygnięciem jak wcześniej.
2a) Przedawnienie
ARiMR nie będzie mógł uchylić poprzednio wydanej decyzji windykacyjnej i wydać korzystniejszego rozstrzygnięcia, jeśli od jej doręczenia minęło 5 lat. Nawet jeśli TSUE wyda korzystne orzeczenie i pojawią się podstawy do wznowienia postępowań administracyjnych, przedawnienie może to uniemożliwić. W takiej sytuacji organ będzie mógł ewentualnie stwierdzić, że decyzje wydano z naruszeniem prawa.
2b) Przykład sprawy dot. zwrotu dopłat
Jan jest rolnikiem. W wyniku przeprowadzonej kontroli ARiMR uznała, że Jan stworzył sztuczne warunki. Według Agencji podział jego gospodarstwa miał na celu wyłącznie uzyskanie wyższych płatności za lata 2016-2018 r. W konsekwencji, w 2023 r. ARiMR wydała decyzję, w której stwierdziła, że całość otrzymanego wsparcia została pobrana nienależnie. Zobowiązała Jana do zwrotu dopłat – wszystkich środków z tytułu płatności za te lata. Rolnik odwołał się od tej decyzji, jednak Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał ją w mocy. W efekcie Jan musi zwrócić całą kwotę wsparcia, a nie tylko część, która wynikała ze stworzenia sztucznych warunków, czyli nadwyżki. Jeśli TSUE wyda orzeczenie korzystne dla rolników, Jan będzie mógł wnieść skargę o wznowienie postępowania administracyjnego. TSUE musi uznać, że obowiązkowy zwrot dopłat powinien dotyczyć jedynie części płatności związanej ze sztucznie stworzonymi warunkami, a nie całości. Wniesienie skargi będzie możliwe na podstawie art. 145aa k.p.a., jednak pod pewnymi warunkami:
- wniosek o wznowienie musi zostać złożony w ciągu miesiąca od daty publikacji sentencji orzeczenia TSUE w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej,
- Jan będzie musiał wykazać, że orzeczenie TSUE ma rzeczywisty wpływ na treść wydanej wcześniej decyzji ARiMR.
Podsumowanie
Miejmy nadzieję, że zwrot dopłat w związku z tworzeniem sztucznych warunków w rolnictwie przestanie być tematem kontrowersyjnym. Korzystne orzeczenie TSUE może otworzyć drogę do podjęcia działań zmierzających do zmiany wcześniejszych decyzji windykacyjnych. Wszystko zależy jednak od treści i terminu wydania wyroku przez TSUE. Obecnie sytuacja jest dynamiczna. Będziemy ją na bieżąco monitorować i informować o dostępnych możliwościach działania.
Potrzebujesz wsparcia w zakresie prawa rolnego? Prawo rolne – Bieluk i Partnerzy
Chcesz wiedzieć więcej? Aktualności – Prawie wszystko o Ustawie o Kształtowaniu Ustroju Rolnego
