Stwierdzenie istnienia sztucznych warunków nie jest proste. Przepisy prawa unijnego i krajowego nie zawierają definicji „tworzenia sztucznych warunków”. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej określił więc przesłanki warunkujące uznanie, że beneficjent dopuścił się procederu tworzenia sztucznych warunków. Kryteria te na dobre utrwaliły się w praktyce zarówno organów administracji, jak i sądów administracyjnych. Co więc w praktyce oznaczają przesłanki obiektywna i subiektywna, oraz w jaki sposób należy je badać?
Zgodnie z orzecznictwem TSUE (m.in. wyroki z 14 grudnia 2000 r. w sprawie C-110/99 oraz z 12 września 2014 r. w sprawie C-434/12), stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków wymaga jednoczesnego spełnienia dwóch elementów: obiektywnego oraz subiektywnego. W praktyce sprowadza się je do następującego testu:
- obiektywnego stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności,
- wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści,
- obiektywnego wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia (tak, np. Wyrok WSA w Białymstoku z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Bk 391/24).
Przesłanka obiektywna
W praktyce przesłanka obiektywna jest stosunkowo łatwiejsza do wykazania. Sprowadza się bowiem do ustalenia, czy z obiektywnych okoliczności wynika, że mimo formalnego spełnienia wymogów prawa unijnego, cel danego systemu wsparcia nie został osiągnięty. Typowym przykładem jest podział jednego dużego gospodarstwa na kilka mniejszych wyłącznie w celu obejścia limitów powierzchniowych. O sztucznym charakterze takich działań mogą świadczyć m.in.:
- korzystanie przez beneficjentów z tego samego pełnomocnika,
- posiadanie wspólnego rachunku bankowego czy
- zarządzanie rozdrobnionymi gospodarstwami przez ten sam podmiot.
W efekcie tworzy się więc kilka podmiotów, które w praktyce funkcjonują jak jedno gospodarstwo. Ich celem jest uzyskanie płatności w sposób sprzeczny z celami systemu wsparcia, o które wnioskują.
Przesłanka subiektywna
Znacznie trudniejsza do wykazania jest przesłanka subiektywna, która polega na ustaleniu zamiaru beneficjenta w zakresie uzyskania nienależnej korzyści. Według TSUE, niewystarczające jest stwierdzenie istnienia więzi prawnych, ekonomicznych czy personalnych,. Należy poszukiwać również wskazówek świadczących o zamierzonej koordynacji działań (wyrok w z 12 września 2014 r. w sprawie C-434/12).
Jeszcze do niedawna, organ musiał zweryfikować, czy dążenie do uzyskania korzyści było wyłącznym celem działań beneficjenta. Obecnie, w świetle nowszego orzecznictwa TSUE (wyrok z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20), nie jest konieczne, aby motyw ten był jedyny. Wystarczy, że stanowi jeden z elementów motywacji beneficjenta. Jest to więc niekorzystny kierunek zmian dla beneficjentów.
Przykład z orzecznictwa
W celu zobrazowania, jak w praktyce identyfikuje się przesłanki obiektywną i subiektywną, przyjrzyjmy się przykładowemu orzeczeniu. W wyroku WSA w Bydgoszczy z 12 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 1025/18) sąd uznał, że tworzenie spółek w celu utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, a następnie składanie przez nie odrębnych wniosków o płatność, miało charakter sztuczny i umożliwiało obejście zasady degresywności płatności ONW. W sprawie przesłanka obiektywna została więc spełniona. Obejście ograniczeń kwotowych i powierzchniowych uniemożliwiły bowiem realizację celów systemu wsparcia, np. wspieranie konkurencyjności rolnictwa.
Przesłanka subiektywna została natomiast potwierdzona poprzez zobrazowanie całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych, co pozwoliło na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskania znacznie wyższego wsparcia niż te, które przysługiwałoby w normalnym stanie rzeczy.
W efekcie sąd uznał, że spełnione zostały obie przesłanki, obiektywna i subiektywna, co uzasadniało stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków przez multiplikowane spółki.
Stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków – podsumowanie
Jak widać, znajomość przesłanek tworzenia sztucznych warunków ma duże znaczenie praktyczne. O ile obiektywne stwierdzenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków może być stosunkowo proste, o tyle wykazanie intencji beneficjenta bywa już problematyczne. Dlatego organy powinny dokładnie przeanalizować stan faktyczny i zgromadzony materiał dowodowy, aby stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, że beneficjent dopuścił się takiego procederu.
Prawo rolne – Bieluk i Partnerzy
