Skargi na sposób wykonywania prawa pierwokupu przez KOWR stały się podstawą interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich. Jak wynika z pisma z 22 grudnia 2025 r. (znak: IV.7002.7.2025.PK), zastępca RPO zwrócił się do Dyrektora Generalnego KOWR o wyjaśnienia dotyczące praktyk stosowanych przez przedstawicieli Skarbu Państwa względem dotychczasowych właścicieli nieruchomości.
Odpowiedź KOWR
W odpowiedzi Dyrektora Generalnego KOWR z dnia 13 lutego 2026 r. (znak: CEN.DKUR.WNN.501.154.2025.BOC) czytamy, że:
„w okresie od 1 września 2017 r. do 30 grudnia 2025 r. do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa zostało przejętych na podstawie realizacji prawa pierwokupu 12 011,0464 ha nieruchomości rolnych (za łączną cenę 465 965 929,19 zł) oraz na podstawie prawa nabycia 2 042,1218 ha nieruchomości rolnych (za łączną cenę 73 018 729,11 zł).”
(s. 2 pisma)
Ponadto wskazano, że:
„Natomiast odnośnie realizacji ww. okresie prawa pierwokupu udziałów/akcji w spółkach kapitałowych należy wskazać, że na podstawie prawa pierwokupu nabyto łącznie 75 813 udziałów i 3 597 542 akcje w spółkach kapitałowych (za łączną cenę 73 822 900,57 zł) oraz na podstawie prawa nabycia 12 udziałów w spółce kapitałowej (za łączną cenę 600,00 zł).” (s. 2 pisma)
KOWR podkreślił również, że efekty stosowania tych instrumentów można obserwować w statystykach dotyczących średniej powierzchni gospodarstw rolnych. Według danych publikowanych przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Polsce wzrosła z 10,65 ha w 2017 r. do 11,75 ha w 2025 r. (s. 9 pisma).
Co jeszcze wynika z przedstawionych danych?
Z danych przedstawionych przez KOWR wynika, że od 1 września 2017 r. do końca 2025 r. Ośrodek wystąpił do sądu o ustalenie ceny 24 razy w przypadku pierwokupu nieruchomości rolnych. Spory te dotyczyły nieruchomości o łącznej powierzchni 1 058,8403 ha o wartości 62 862 081,40 zł (s. 7-8 pisma).
W wyniku wyroku sądu lub innych zdarzeń:
- wypłacono 31 889 045,01 zł tytułem ceny niespornej,
- łącznie 25 064 776,00 zł ceny ostatecznej,
– co daje łączną kwotę 56 953 821,01 zł.
KOWR wskazał również, że w 99% przypadków wypłacano cenę niesporną, jednak co istotne – co do zasady nie bezpośrednio po skorzystaniu z prawa pierwokupu, lecz na późniejszym etapie. Według wyjaśnień KOWR w tym momencie tylko w jednym przypadku nie wypłacono niespornej części ceny.
Podstawa prawna i interpretacja przepisów
UKUR wprowadza wiele ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi. Jednym z nich jest przysługujące KOWR prawo pierwokupu.
Jeżeli KOWR dojdzie do wniosku, że cena wskazana w umowie sprzedaży rażąco odbiega od wartości rynkowej nieruchomości, może w terminie 14 dni od dnia złożenia oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu wystąpić do sądu o ustalenie ceny nieruchomości (art. 3 ust. 9 UKUR). Rozwiązanie to ma zapobiegać sztucznemu kształtowaniu cen. Jednocześnie KOWR – zgodnie z przepisami UKUR, „może” dokonać zapłaty niespornej części ceny nieruchomości rolnej jeszcze przed wystąpieniem do sądu o jej ustalenie (art. 3 ust. 8a UKUR). Podobne rozwiązanie przewidziano również w przypadku nabycia nieruchomości rolnej, a także przy wykonywaniu prawa pierwokupu udziałów lub akcji.
W mojej ocenie przepis należy interpretować w ten sposób, że KOWR ma obowiązek wypłacić niesporną część ceny, a jedynie jest zwolniony z obowiązku uiszczenia nadwyżki ponad niesporną część ceny, którą ocenia jako rażąco wygórowaną. Jest to nawet w interesie samego KOWR-u. W razie uznania, że w danej sprawie nie spełniono przesłanki rażącej różnicy w cenie, sąd oddali bowiem powództwo. Wówczas KOWR będzie zobowiązany do zapłaty ustalonej w warunkowej umowie sprzedaży ceny nieruchomości wraz z odsetkami. KOWR jednak zdaje się twierdzić, że sformułowanie „może” daje mu uprawnienie, a nie obowiązek, wypłaty niespornej części ceny. Szerzej pisaliśmy o tym tutaj.
W czym tkwi problem?
W przypadku złożenia przez KOWR oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu dochodzi do zawarcia umowy sprzedaży między sprzedającym a KOWR. Gdy powstaje spór co do ceny nieruchomości, KOWR może wystąpić do sądu o jej ustalenie. W praktyce oznacza to, że dotychczasowy właściciel traci własność nieruchomości jeszcze przed ustaleniem ceny przez sąd i – w niektórych przypadkach, na otrzymanie ceny (nawet niespornej) od KOWR musi jeszcze poczekać.
Zdarzają się sytuacje, w których, gdy sprawa trafi do sądu – sprzedający będzie musiał oczekiwać na zapłatę do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W konsekwencji były właściciel nieruchomości rolnej może przez długi czas pozostawać bez zapłaty, jednocześnie nie dysponując już prawem własności.
Co prawda przepis art. 3 ust. 8a UKUR przewiduje „możliwość” (co sugerowałoby fakultatywność) wypłaty przez KOWR ceny niespornej. Zdaniem RPO, taka konstrukcja może budzić wątpliwości z punktu widzenia proporcjonalności działań organów władzy publicznej ograniczających prawa i wolności obywatelskie.
Wnioski
Choć powyższe dane mogą sugerować, że kwestionowanie ceny przez KOWR jest stosowane stosunkowo rzadko, nie rozstrzygają one w pełni problemu. W przypadku złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu KOWR może, w terminie 14 dni, wystąpić do sądu o ustalenie ceny nieruchomości. Z doświadczenia wiemy jednak, że postępowania sądowe mogą trwać bardzo długo. W tym czasie dotychczasowy właściciel nieruchomości może pozostawać bez zapłaty należnej mu kwoty, ponieważ KOWR stoi na stanowisku, że art. 3 ust. 8a UKUR dopuszcza możliwość zapłaty niespornej części ceny, jednak nie nakazuje. Nawet, jeżeli KOWR decyduje się na wypłatę niespornej części ceny, co do zasady nie jest ona wypłacana po skorzystaniu z prawa pierwokupu, lecz na późniejszym etapie.
KOWR więc nie tylko swobodnie decyduje o skorzystaniu z prawa pierwokupu, lecz może również zakwestionować ustaloną przez strony cenę nieruchomości i skierować sprawę do sądu. Sprzedający co do zasady nie ma możliwości zakwestionowania oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu przez KOWR. Dodatkowo może przez bardzo długi czas oczekiwać na zapłatę ceny nieruchomości, nawet w jej niespornej części.
