W ostatnim czasie temat tworzenia sztucznych warunków stał się szczególnie kontrowersyjny, a to z uwagi na skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o czym pisaliśmy w jednym z ostatnich artykułów. Nic dziwnego, konsekwencje stwierdzenia istnienia sztucznych warunków przez ARiMR bywają dla rolników dotkliwe. Czym są sztuczne warunki i dlaczego budzą tyle emocji?
Na czym polega tworzenie sztucznych warunków?
Zjawisko tworzenia sztucznych warunków występuje w obszarze płatności rolnych z systemu wsparcia Unii Europejskiej, np. w ramach wsparcia bezpośredniego, polityki rozwoju obszarów wiejskich czy sektora owoców i warzyw.
Ani rozporządzenia unijne, ani akty prawa krajowego nie wprowadziły definicji tworzenia sztucznych warunków. Konstrukcja ta ma więc charakter klauzuli generalnej. Jej celem jest zapobieganie przyznawaniu dopłat rolnych podmiotom, które nie powinny ich otrzymać w ogóle lub w takiej wysokości, o jaką wnioskują.
W orzecznictwie przyjmuje się, że tworzenie sztucznych warunków to sytuacje, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.11.2019 r., sygn. akt I GSK 563/19).
Podział gospodarstwa rolnego
Do typowych przykładów, które mogą budzić podejrzenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, należy podział jednego dużego gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych jednostek w celu obejścia limitów powierzchniowych. Na udział w takim procederze mogą wskazywać m.in.:
- transfer uzyskanych dopłat na rzecz jednego, „głównego” podmiotu,
- korzystanie przez wszystkich beneficjentów podzielonego gospodarstwa z tego samego pełnomocnika,
- posługiwanie się tym samym rachunkiem bankowym przez wszystkich beneficjentów.
W czym tkwi problem?
Tworzenie sztucznych warunków to pojęcie nieostre, a przepisy prawne nie wskazują na czym w ogóle polega to zjawisko. O tym, czy w danym przypadku doszło do stworzenia sztucznych warunków, decydują w praktyce organy odpowiedzialne za dystrybucję środków unijnych. W Polsce jest to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W rezultacie beneficjenci są zależni od oceny organów, rozumienia przez nie przesłanek tworzenia sztucznych warunków i oceny konkretnych okoliczności faktycznych w dalej sprawie. Nie można wykluczyć, że ocena taka może być obarczona błędami. Oczywiście ocena taka podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Dlaczego jest to trudne?
Aby stwierdzić, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, TSUE wypracował kryteria, które należy spełnić, aby doszło do stworzenia sztucznych warunków (por. wyrok Trybunału z dnia 14 grudnia 2000 r., sprawa C-110/99; wyrok z dnia 12 września 2014 r., sprawa C-434/12; curia.europa.eu/juris).
TSUE przyjmuje, że do stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków określonych do uzyskania nienależnych płatności konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek:
• zaistnienia obiektywnych okoliczności świadczących o tym, że pomimo formalnego poszanowania warunków określonych w prawodawstwie unijnym, cel wskazany przez te przepisy nie został osiągnięty,
• wystąpienia subiektywnego elementu przejawiającego się w woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych przez sztuczne stworzenie wymaganych do jej uzyskania przesłanek.
Z powyższego wynika, że aby stwierdzić, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, konieczne jest przeprowadzenie pogłębionej analizy okoliczności danej sprawy. Dlatego organy powinny zachować szczególną ostrożność i unikać automatyzmu w podejmowaniu decyzji. Każda sprawa wymaga bowiem indywidualnej analizy.
Kiedy ARiMR bada stworzenie sztucznych warunków?
Kryteria spełnienia przesłanek do przyznania płatności weryfikuje Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa już na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie płatności. Nie zawsze jednak możliwe jest ustalenie pełnego stanu faktycznego sprawy. W praktyce kwestia tworzenia sztucznych warunków często ujawnia się dopiero później, nawet wiele lat po wypłacie środków. W takich sytuacjach Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa może wszcząć postępowanie i domagać się zwrotu nienależnie pobranych płatności w całości. Kwoty do zwrotu bywają więc znaczne.
Podsumowanie
Tworzenie sztucznych warunków jest złożonym zagadnieniem. Ocena czy beneficjent dopuścił się takiego procederu, zależy od konkretnych okoliczności sprawy. Często ujawnia się dopiero wiele lat po przyznaniu płatności rolnych. Z tego względu rolnicy powinni zachować ostrożność, a organy unikać automatyzmu w podejmowaniu decyzji.
