Podmioty planujące nabyć nieruchomości rolne powyżej 300 ha użytków rolnych często mają wątpliwości, czy uzyskają zgodę Dyrektora Generalnego KOWR. Problem stanowi kryterium „nadmiernej koncentracji gruntów rolnych”. Co ono oznacza w praktyce i czy rzeczywiście wiąże się z ograniczeniem do 300 ha? Jakie warunki należy spełnić, aby pomimo znacznego areału ziemi, uzyskać taką zgodę?
Ocena, czy w wyniku nabycia nieruchomości rolnej nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, jest jednym z kluczowych kryteriów branych pod uwagę przez Dyrektora Generalnego KOWR-u przy udzielaniu zgody w trybie art. 2a ust. 4 pkt 1 UKUR na nabycie nieruchomości rolnych. Kryterium nadmiernej koncentracji gruntów nie ma jednak definicji legalnej. Przez to często utożsamiane jest z limitem powierzchni 300 ha użytków rolnych, który dotyczy maksymalnego limitu powierzchni gospodarstwa rodzinnego prowadzonego przez rolnika indywidualnego. Nadmierna koncentracja gruntów oceniana przez Dyrektora Generalnego KOWR nie jest jednak prostym porównaniem do określonego areału gruntów, np. wspomnianego 300 ha użytków rolnych. Przed złożeniem wniosku o zgodę warto poznać kilka istotnych kwestii.
Jakie są przesłanki wyrażenia zgody Dyrektora Generalnego KOWR na nabycie nieruchomości rolnych?
Zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 1 UKUR: Nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty lub w innych przypadkach niż wymienione w ust. 1 i 3, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy nieruchomości rolnej, jeżeli:
- wykaże, że nie było możliwości sprzedaży nieruchomości rolnej podmiotom, o których mowa w ust. 1 [tj. rolnikowi indywidualnemu], chyba że nabycie tej nieruchomości ma nastąpić na podstawie innej niż sprzedaż czynności prawnej;
- nabywca nieruchomości rolnej zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej;
- w wyniku nabycia nieruchomości rolnej nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.
Decyzja wydawana na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 UKUR ma charakter związany, tj. w razie spełnienia ustawowych przesłanek, organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję. Organ administracyjny ocenia jedynie, czy w danym przypadku zostały spełnione ściśle określone ustawowe przesłanki. Jeżeli tak jest, nie może odmówić wydania zgody na nabycie nieruchomości rolnej.
Przesłanką ustawową warunkującą nabycie nieruchomości rolnej na wniosek organu, w świetle art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c UKUR jest to, że w wyniku nabycia nieruchomości rolnej nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.
Czym jest „nadmierna koncentracja gruntów rolnych”?
Kryterium „nadmiernej koncentracji gruntów rolnych” jest niejednoznaczne i nie odnosi się do jednej, stałej granicy areałów gruntów rolnych. W UKUR nie ma odniesienia do konkretnego limitu, jak np. 300 ha użytków rolnych występującego w definicji gospodarstwa rodzinnego i rolnika indywidualnego. Ustawodawca nie wskazał również przykładów, czym nadmierna koncentracja gruntów rolnych w istocie jest. Można przypuszczać, że ustawodawca celowo nie określił sztywnej granicy powierzchni. Dzięki temu Dyrektor Generalny KOWR może dostawać to kryterium do okoliczności konkretnej sprawy.
W praktyce jednak dość często definicja nadmiernej koncentracji gruntów odnosi się do powierzchni 300 ha użytków rolnych. Takie przykłady możemy również spotkać w orzecznictwie sądowym, np. w wyroku WSA w Warszawie z 26 września 2018 r., IV SA/Wa 1222/18, Legalis nr 2312577.
Również we wzorach oświadczeń stosowanych przez Dyrektora Generalnego KOWR załączanych do wniosku możemy spotkać zdanie: „Oświadczam, że w wyniku nabycia nieruchomości powierzchnia posiadanych użytków rolnych nie przekroczy 300 ha”. Wzory te nie są jednak wiążące i nie trzeba się do nich stosować.
W mojej ocenie „nadmierna koncentracja gruntów” nie powinna być utożsamiana z limitem 300 ha użytków rolnych. Potwierdził to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 39/21 (Legalis nr 2918065). Sąd odnosząc się do przesłanki dojścia do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych wskazuje, że „…przesłanka, wymieniona w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. c) ustawy, polegająca na uwarunkowaniu wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej od stwierdzenia, że w danym przypadku nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Znamienne jest przy tym, że analizowana ustawa ani nie zawiera ustawowej definicji tego pojęcia, ani też go w żaden sposób nie konkretyzuje poprzez przykładowe wskazanie sytuacji, w których można byłoby mówić o nadmiernej koncentracji owych gruntów.”
Kluczowa ocena konkretnego przypadku
Pojęcie nadmiernej koncentracji gruntów jest przesłanką, która wymaga dokonania wykładni przez organ i odniesienia do konkretnej sytuacji. Organ powinien zatem osobno ustalić co oznacza w danej sprawie pojęcie „koncentracja gruntów rolnych” oraz kiedy staje się ona „nadmierna”. Powołany przepis zmierza do przeciwdziałania nie każdej koncentracji gruntów rolnych, a tylko takiej, która staje się „nadmierna”. Nie w każdej sytuacji „zgromadzenie w rękach jednego podmiotu” ponad 300 ha użytków rolnych należy utożsamiać z nadmierną koncentracją gruntów.
Wskazówki dla wnioskodawców
We wniosku o zgodę na nabycie nieruchomości rolnej, podmiot powinien wykazać, jaką powierzchnię gruntów rolnych już posiada na podstawie wszelkich tytułów prawnych (własność, dzierżawa, użytkowanie wieczyste itd.) i jakie plany dotyczące ich dalszego wykorzystania przewiduje. Powinien również szczegółowo uzasadnić, dlaczego w tym przypadku (pomimo przekroczenia limitu 300 ha) nie mamy do czynienia z nadmierną koncentracją gruntów. Z doświadczenia Kancelarii Radców Prawnych Bieluk i Partnerzy wynika, że odpowiednia argumentacja może stanowić podstawę do wydania pozytywnej decyzji przez organ. Należy jednak pamiętać, że przygotowanie wniosku jest procesem złożonym, wymagającym rzetelnej analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy.
Podsumowanie
Kryterium nadmiernej koncentracji gruntów rolnych jest nieprecyzyjne, co daje Dyrektorowi Generalnemu KOWR-u pewną swobodę w podejmowaniu decyzji. Jednak ta swoboda nie oznacza pełnej dowolności w działaniu. Decyzja powinna być dostosowana do szczególnych okoliczności danej sprawy i nie sprowadzać się jedynie do zestawienia powierzchni gruntów rolnych z limitem 300 ha. Powierzchnia użytków rolnych w ramach nabywanych nieruchomości może przekraczać ten próg. Nie musi to wcale oznaczać, że doszło do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.
