Zakaz zbycia nieruchomości rolnej przez osoby bliskie – kolejny korzystny wyrok WSA

Czy syn, który otrzymał nieruchomość rolną od swojego ojca może ją swobodnie zbyć lub oddać w posiadanie przed upływem 5 lat? Zagadnienie dotyczące zwolnienia osób bliskich od rygorów z art. 2b ust. 1 i 2 UKUR jest jednym z najczęściej występujących w praktyce. KOWR twierdzi, że do takich transakcji wymagana jest zgoda Dyrektora Generalnego KOWR, która może zostać wydana wyłącznie w przypadku „ważnego interesu nabywcy” lub „interesu publicznego”. Większość przedstawicieli doktryny ma na ten temat inne stanowisko. W podobnym kierunku zmierza orzecznictwo.

W ostatnim czasie opublikowano kolejny wyrok – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2024 r. (IV SA/Wa 192/24). Sąd potwierdził, że zbycie przed upływem pięciu lat od nabycia nieruchomości od rodziców nie wymaga uzyskania zgody Dyrektora Generalnego KOWR, o której mowa w art. 2b ust. 3 UKUR. Osoba, która nabyła nieruchomość od bliskiej jej osoby – nie jest bowiem związana zakazem zbycia i oddania jej w posiadanie przed 5 lat. WSA w Warszawie w pełni zaakceptował stanowisko przedstawione przed Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2023 r. (I OSK 1105/22).

Warto zwrócić uwagę, że jest to już kolejne orzeczenie dotyczące tej problematyki. O wcześniejszych rozstrzygnięciach pisaliśmy w poniższych artykułach:

• https://ukur.pl/orzecznictwo/nsa-potwierdza-osoby-bliskie-nie-sa-zwiazane-obowiazkami-wynikajacymi-z-nabycia-nieruchomosci-rolnej/
• https://ukur.pl/opinie/nieruchomosc-rolna-darowana-przez-osobe-bliska-czy-mozna-ja-zbyc-przed-uplywem-5-lat-bez-zgody-kowr/
• https://ukur.pl/opinie/nabycie-nieruchomosci-rolnej-od-osoby-bliskiej/

Prowadzimy aktualnie sprawę dotyczącą zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnej nabytej od osoby bliskiej przed upływem 5 lat. Konsekwentnie wskazujemy, że zgoda nie jest wymagana i postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. KOWR nadal jednak podtrzymuje konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy, argumentując, że wyrok NSA z 18 maja 2023 r. rozstrzygał jedynie konkretną sprawę, nie ma zastosowania do innych analogicznych postępowań. Liczę, że kolejne orzeczenia wzmocnią liberalną wykładnię przepisu art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a UKUR sądów i realnie ułatwią obrót nieruchomościami rolnymi.

Znając praktykę KOWR-u, trudno oczekiwać natychmiastowej zmiany, ale kształtująca się powoli linia orzecznicza daje podstawy do umiarkowanej nadziei na zmianę stanowiska KOWR w przyszłości.

Poniżej pełna treść wyroku wraz z uzasadnieniem

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2024 r. IV SA/Wa 192/24

Skład sądu Jarosław Łuczaj (przewodniczący) Monika Barszcz Tomasz Wykowski (sprawozdawca)

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 listopada 2023 r. Nr DNI.sp.616.38.2023 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 20 lipca 2023 r. Nr 2391/2023; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej J.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

616. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej „Sądu”) decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. Nr DNI.sp.616.38.2023 (dalej „zaskarżoną decyzją” albo „decyzją odwoławczą”) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej „Minister” albo „Organ”), po rozpoznaniu odwołania J. K. (dalej „Skarżąca” albo „Wnioskodawczyni”) od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej „DGKOWR”) z dnia 20 lipca 2023 r. Nr 2391/2023 – utrzymał decyzję GDKOWR w mocy.
617. Stan sprawy przedstawia się następująco:
618. Skarżąca wystąpiła do DGKOWR z wnioskiem o wyrażenie przez organ, stosownie do art. 2b ust. 3ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2569z późn. zm.), dalej: „u.k.u.r.”, zgody na zbycie, przed upływem 5 lat od nabycia, nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni 0,4950 ha, położonej w obrębie (…) S., gmina W., powiat b., województwo p., składającej się z działek ewidencyjnych nr (…),(…),(…), (…) i (…), objętej księgą wieczystą nr (…), dalej „nieruchomość”.

Do nabycia w/w nieruchomości doszło na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 8 lipca 2021 r., rep. A nr (…). Przedmiotem darowizny była nieruchomość rolna o łącznej powierzchni 0,9296 ha, oznaczona jako działka ewidencyjna o numerze (…), podzielona następnie na działki oznaczone jako: (…), o powierzchni 0,4346 ha i (…), o powierzchni 0,4950 ha. Działka nr (…), o powierzchni 0,4950 ha, uległa kolejnemu podziałowi, tj. na – będące przedmiotem postępowania – działki nr (…),(…),(…),(…) i (…).

2. Decyzją z dnia 20 lipca 2023 r. DGKOWR nie zgodził się na zbycie przedmiotowej nieruchomości przed upływem 5 lat od jej nabycia. Organ uznał bowiem, że Wnioskodawczyni nie wykazała, iż za udzieleniem żądanej zgody przemawia wymagany ustawą „ważny interes nabywcy nieruchomości rolnej” lub też „interes publiczny”.
3. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – P. K.,

wniosła do Ministra odwołanie od decyzji DGKOWR, kwestionując prawidłowość wydanej decyzji.

4. Decyzją zaskarżoną obecnie Minister rozpoznał odwołanie Skarżącej od decyzji DGKOWR, utrzymując tę decyzję w mocy i podzielając stanowisko organu I instancji co do niespełnienia się w sprawie ustawowych przesłanek, warunkujących udzielenie żądanej zgody. W poprzedzającej ten wniosek analizie sytuacji Skarżącej, Minister wskazał m.in., iż na Skarżącej nie ciąży obowiązek prowadzenia

gospodarstwa rolnego albowiem łączna powierzchnia posiadanych przez nią nieruchomości rolnych jest mniejsza niż 1 ha (tj. 0,9296 ha), co ustalił DGKOWR na podstawie analizy Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Tymczasem art. 2b ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 u.k.u.r. stanowi, że nabywca nieruchomości rolnej (będący osobą fizyczną), jest obowiązany osobiście prowadzić (przez co najmniej 5 lat) gospodarstwo rolne, o pow. co najmniej 1 ha, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna.

III. Pismem z dnia 17 grudnia 2023 r. Pełnomocnik Skarżącej wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Ministra, kwestionując jej prawidłowość, w tym w pierwszej kolejności wskazując na nieuwzględnienie faktu, iż w świetle ustalonego przez Ministra nieciążenia na Skarżącej obowiązku prowadzenia gospodarstwa

rolnego z uwagi na niespełnienie się wymaganych kryteriów obszarowych, do

Skarżącej nie ma zastosowania art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r.

1. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Kontrola ta

obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej „PostAdmU”).

W myśl art. 134 § 1 PostAdmU sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 PostAdmU sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU).

W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 PostAdmU).

Skargę należało uwzględnić albowiem zarówno zaskarżona decyzja

odwoławcza Ministra, jak i utrzymana nią w mocy decyzja DGKOWR, wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 KPA poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez

zaniechanie umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, w której okazało się ono bezprzedmiotowe. Z tej racji decyzję organów obu instancji należało uchylić a postępowanie administracyjne umorzyć.

1. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Organu prowadzi do następujących wniosków:
2. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art. 2b ust. 3ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, było wyrażenie na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, w drodze decyzji administracyjnej, zgody na zbycie nieruchomości przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności nieruchomości w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym.

Kontrolowane postępowanie jest bezprzedmiotowe albowiem zbycie przez Skarżącą przedmiotowej nieruchomości przed upływem pięciu lat od jej nabycia nie podlegało obowiązkowi uzyskania zgody, o której mowa w art. 2b ust. 3 u.k.u.r. Decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane w sprawie nie mającej charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 KPA

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

Nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od

dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście (art. 2b ust. 1 u.k.u.r.).

W okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom (art. 2b ust. 2 u.k.u.r.).

Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na dokonanie czynności, o których mowa w ust. 2, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym (art. 2b ust. 3 u.k.u.r.).

Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej (art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a u.k.u.r.).

Zgoda, o której mowa w art. 2a ust. 4 oraz art. 2b ust. 3, jest ważna rok od dnia, w którym decyzja ją wyrażająca stała się ostateczna (art. 2ba u.k.u.r.).

W wyroku z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1105/22, publ. CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie zagadnienie dopuszczalności zastosowania przepisów art. 2b ust. 1 – 3 u.k.u.r. w sytuacji, w której zamiar dokonania przed upływem pięciu lat od nabycia nieruchomości rolnej czynności, o której mowa w art. 2b ust. 2 u.k.u.r. (tj. zbycia albo oddania w posiadanie innym podmiotom), dotyczy nieruchomości, którą nabywca nabył od osoby bliskiej (w tym także z uwzględnieniem sytuacji, w której planowana czynność nabywcy miałaby być dokonana z osobą spoza kręgu osób bliskich). NSA wziął w tym kontekście pod uwagę właściwe rozumienie art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a u.k.u.r., którego czysto literalne brzmienie mogłoby sugerować, że zwalnia on z reżimu reglamentacyjnego, o którym mowa w art. 2b ust. 1 – 3 u.k.u.r., wyłącznie taką czynność z art. 2b ust. 2 u.k.u.r., której nabywca nieruchomości zamierza dokonać z osobą bliską, nie przewidując natomiast generalnego zwolnienia ze w/w reżimu czynności z art. 2b ust. 2 u.k.u.r., planowanych w odniesieniu do nieruchomości nabytej wcześniej od osoby bliskiej.

NSA wskazał zatem, iż ogólnym założeniem ustaw regulujących ustrój rolny, znajdującym wyraz w wielu przepisach, jest „całkowite uwolnienie obrotu prawnego wewnątrz wspólnoty rodzinnej od ograniczeń, które obowiązują poza tym zakresem, a mają na celu ograniczenie m.in. obrotu ziemią rolną w celach spekulacyjnych. Stąd ewentualne wątpliwości co do zakresu zastosowania art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. powinny być rozstrzygnięte na rzecz stanowiska uwalniającego ten obrót od obwarowań prawnych, także tych ustanowionych w art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r. Jednym z deklarowanych celów u.k.u.r., wyrażonych w jej preambule, wprowadzonej nowelizacją dokonaną ww. ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r., jest ochrona i rozwój rodzinnych gospodarstw rolnych jako podstawy ustroju rolnego Polski (art. 23 Konstytucji). Zatem przepis art. 2b ust. 4 u.k.u.r. należy odczytywać w kontekście innych regulacji tej ustawy, w szczególności art. 3 ust. 5 pkt 1 lit. c), art. 3a ust. 2 pkt 2, art. 3b ust. 6 pkt 1 i 2 oraz art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. b), które uwalniają całkowicie obrót nieruchomościami rolnymi wewnątrz wspólnoty rodzinnej, czyli między osobami bliskimi w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r. Tym samym, wobec nabywcy gospodarstwa rolnego, który jest osobą bliską zbywcy nie znajdują zastosowania obowiązki prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia tej nieruchomości (art. 2b ust. 1 u.k.u.r.), oraz zakaz zbywania bądź oddania w posiadanie innym podmiotom nabytej nieruchomości przez okres 5 lat (art. 2b ust. 2 u.k.u.r.) (vide: uchwała SN z dnia 22 czerwca 2017 r., III CZP 24/17, www.sn.pl). Takie rozumienie art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., które wskazuje na potrzebę uzyskania zgody stosownej władzy publicznej na oddanie w posiadanie nabytej od rodziców nieruchomości rolnej osobom trzecim, pozbawiające jej właściciela możliwości swobodnego nią obrotu, pozostaje w sprzeczności nie tylko z literalnym brzmieniem art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., ale także z założeniem legislacyjnym wywodzonym z art. 23 Konstytucji RP, mającym chronić i rozwijać rodzinne gospodarstwa rolne jako podstawy ustroju rolnego kraju. Trafny jest zatem zarzut kasacyjny wadliwej wykładni art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r. Jeżeli zatem skarżący, będąc nabywcą od rodziców gospodarstwa rolnego, nie jest zobowiązany do osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie podlega też czasowym ograniczeniom w zbyciu nabytej nieruchomości rolnej, to brak było podstawy prawnej do wydania wobec niego decyzji w trybie art. 2b ust. 3 u.k.u.r. W konsekwencji sprawa administracyjna tego rodzaju nie istnieje w sytuacji prawnej, w której znajduje się skarżący. Powyższa regulacja prawna nie znajduje bowiem zastosowania w odniesieniu do nabywcy gospodarstwa rolnego od osoby bliskiej. Postępowanie administracyjne może być wszczęte i prowadzone jedynie w sytuacji, w której istnieje przepis prawa materialnego pozwalający na konkretyzację praw i obowiązków określonej osoby w drodze wydania indywidualnego aktu administracyjnego przez organ administracji. Tym samym decyzja administracyjna wydana w tym zakresie w odniesieniu do skarżącego została podjęta w warunkach pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 KPA).”.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

Jest poza sporem, iż nieruchomość rolna, którą Skarżąca chciałaby zbyć, została nabyta przez nią od rodziców, tj. osób bliskich w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r. Stosownie do w/w czytelnego stanowiska NSA, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, nieruchomość ta co do zasady nie podlega regulacjom art. 2b ust. 1 – 3 u.k.u.r., w tym w szczególności jej zbycie przez Skarżącą przed upływem pięciu lat od nabycia nieruchomości od rodziców nie wymaga uzyskania zgody GDKOWR, o której mowa w art. 2b ust. 3 u.k.u.r. Wszczęte na wniosek Skarżącej postępowanie w przedmiocie uzyskania takiej zgody winno było być zatem umorzone przez organy z urzędu. Z uwagi na zaniechanie powyższego przez GDKOWR oraz Ministra Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 145 § 3 PostAdmU. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 PostAdmU