W ostatnich latach coraz częściej obserwujemy realizację farm fotowoltaicznych na nieruchomościach, które inwestorzy dzierżawią od właścicieli gruntów. Takie rozwiązanie pozwala na efektywne wykorzystanie dostępnych terenów, jednocześnie minimalizując koszty inwestycyjne. Z reguły dotyczy to nieruchomości rolnych, które mogą podlegać pod reżim UKUR. Kto powinien weryfikować, czy właściciel może oddać nieruchomość w dzierżawę? Czy nie jest związany zakazem zbycia i oddania w posiadanie nieruchomości rolnej przez 5 lat? Czy naruszenie przepisów UKUR przez właściciela może skutkować problemami z uzyskaniem pozwolenia na budowę przez inwestora?
Stan faktyczny
Wyobraźmy sobie następujący stan faktyczny. Jan, posiadający status rolnika indywidualnego, kupił w kwietniu 2022 r. nieruchomość rolną o powierzchni 6 ha. Do nabycia gruntu nie potrzebował zgody Dyrektora Generalnego KOWR-u. KOWR-owi nie przysługiwało również prawo pierwokupu. Do Jana zgłosiła się spółka (EnergiaZeSłońca sp. z o.o.) z branży fotowoltaicznej z ofertą dzierżawy tej nieruchomości.
Jan zachęcony wysokim czynszem dzierżawnym, zdecydował, że przyjmie ofertę. Strony uznały, że skoro do nabycia nieruchomości rolnej przez Jana nie znalazły zastosowania żadne ograniczenia z UKUR, to Jan może swobodnie nieruchomość wydzierżawić. W końcu nabył ją jako rolnik indywidualny.
Strony w listopadzie 2023 r. zawarły standardową umowę dzierżawy pod fotowoltaikę na 29 lat. W umowie Jan oświadczył, że wyraża zgodę i upoważnia dzierżawcę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
EnergiaZeSłońca sp. z o.o. uzyskała już niemal wszelkie decyzje niezbędne do realizacji inwestycji. Następnie przeszła do wniosku o pozwolenie na budowę. Złożyła oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na potwierdzenie tego przedstawiła zawartą umowę dzierżawy. I tutaj przechodzimy do sedna sprawy. Organ wydający pozwolenie na budowę twierdzi, że zawarta umowa dzierżawy jest nieważna, a w konsekwencji – odmawia wydania pozwolenia na budowę. Czy słusznie?
Analiza prawna
Wydzierżawienie nieruchomości rolnej nabytej przez rolnika indywidualnego przed upływem 5 lat od jej nabycia – nieważność umowy dzierżawy
Rolnik indywidualny, który może swobodnie nabyć nieruchomość rolną, jest związany, tak samo jak inni nabywcy, 5-letnim zakazem oddania w posiadanie nieruchomości rolnej. Przepisy określają kilka wyjątków od tej zasady, jednak w przedstawionym stanie faktycznym nie występują.
Zgodnie z art. 2b UKUR:
- Nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście.
- W okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom.
- Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na dokonanie czynności, o których mowa w ust. 2, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnejlub interesem publicznym.
Aby rolnik indywidualny mógł wydzierżawić nabytą nieruchomość, powinien uzyskać uprzednią zgodę Dyrektora Generalnego KOWR-u w trybie art. 2b ust. 3 UKUR. Organ jednak konsekwentnie przyjmuje, że sam fakt otrzymania korzystnej ekonomicznie oferty wydzierżawienia nieruchomości, nie stanowi ważnego interesu nabywcy nieruchomości. Dlatego też odmawia udzielenia na to zgody.
Sankcje
Sankcje, jakie wiążą się z naruszeniem 5-letniego okresu zakazu zbywania w posiadanie nieruchomości rolnej są istotne i nie podlegają „przedawnieniu”, nawet po upływie 5-letniego okresu od nabycia nieruchomości. Zgodnie z art. 9 ust. 1 UKUR:
Nabycie własności nieruchomości rolnej, udziału we współwłasności nieruchomości rolnej, użytkowania wieczystego, udziału we współużytkowaniu wieczystym takiej nieruchomości oraz nabycie akcji i udziałów w spółce handlowej, o której mowa w art. 3a ust. 1, dokonane na podstawie czynności prawnej niezgodnie z przepisami ustawy jest nieważne. W szczególności nieważne jest:
1) dokonanie czynności prawnej bez zawiadomienia uprawnionego do prawa pierwokupu lub bez powiadomienia Krajowego Ośrodka – w przypadkach określonych w art. 3b, art. 3c i art. 4 ust. 1;
2) zbycie albo oddanie w posiadanie nieruchomości bez zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, o której mowa w art. 2b ust. 3;
Nieważność umowy
Oznacza to, że umowa dzierżawy zawarta przed upływem 5 lat od nabycia nieruchomości rolnej jest nieważna. Powoduje to, że inwestycja byłaby prowadzona na gruncie, co do którego inwestor nie miałby tytułu prawnego.
Dodatkowo, z punktu widzenia właściciela może mieć zastosowanie dodatkowa sankcja. Zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 1 UKUR: Jeżeli nabywca nieruchomości rolnej:
1) w okresie, o którym mowa w art. 2b ust. 1, nie podjął lub zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w przypadku osoby fizycznej – osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna
– Krajowy Ośrodek może wystąpić do sądu o nabycie własności tej nieruchomości przez Krajowy Ośrodek działający na rzecz Skarbu Państwa, za zapłatą ceny odpowiadającej jej wartości rynkowej określonej zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem jej obciążeń, według stanu z chwili jej nabycia przez nabywcę.
Po zmianie przepisów UKUR od października 2023 r. chodzi tutaj o całkowite zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, a nie tylko oddanie w posiadanie nabytej nieruchomości rolnej. Jeżeli rolnik prowadzi nadal gospodarstwo rolne przy wykorzystaniu innych gruntów rolnych, to KOWR nie powinien więc wystąpić z powództwem w trybie art. 9 ust. 3 UKUR.
Wniosek: Wydzierżawienie gruntu przed upływem 5 lat od nabycia powoduje nieważność umowy dzierżawy.
Uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie nieważnej umowy dzierżawy
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie termu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spółka, składając wniosek o pozwolenie na budowę, złożyła więc nieprawdziwe oświadczenie i do tego pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Organ wydający pozwolenie na budowę może badać, czy rzeczywiście inwestor ma tytuł do gruntu. To może prowadzić do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Orzecznictwo
WSA w Olsztynie w wyroku z 24 sierpnia 2023 r., II SA/Ol 409/23 (Legalis) w sprawie, w której doszło do oddania w posiadanie nieruchomości wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 2b ust. 2 UKUR orzekł następująco:
„W związku z powyższym stwierdzić należy, że zawarta umowa dzierżawy wprawdzie stanowi, że spółka może korzystać z nieruchomości w zakresie objętym ww. pozwoleniem na budowę, jednak umowę tę należy uznać za zawartą sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym za nieważną. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610) czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy.
W tym zakresie słusznie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2b ust. 1 i 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nabywca nieruchomości rolnej przez okres co najmniej 5 lat od dnia jej nabycia nie może jej zbyć ani oddać w posiadanie innym podmiotom. Dzierżawca jest posiadaczem zależnym, co wynika bezpośrednio z art. 336 Kodeksu cywilnego. Ponieważ pierwotny inwestor nabył przedmiotowe nieruchomości rolne 8 października 2021 r., co podkreślała sama skarżąca, to nie może skutecznie ich wydzierżawić przed upływem 8 października 2026 r. Dlatego nie można uznać, aby skarżąca legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku.”
Ponadto, jeżeli decyzja zostanie wydana, tzn. organ „nie zauważy” wadliwości oświadczenia, wydanie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony, stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3152/18, Legalis).
Wniosek
W celu uzyskania pozwolenia na budowę inwestor ma obowiązek złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedstawionym stanie faktycznym oświadczenie to było nieprawdziwe, bo umowa dzierżawy jest nieważna. Organ ma prawo odmówienia wydania pozwolenia na budowę. Nawet jeżeli organ „nie zauważy” wadliwości oświadczenia, wydanie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony, stanowi rażące naruszenie prawa. To podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji.
Podsumowanie
Podsumowując, w przedstawionym stanie faktycznym działanie organu wydającego pozwolenie na budowę było prawidłowe. Obrazuje to, że inwestorzy zainteresowani realizacją inwestycji fotowoltaicznych na dzierżawionych nieruchomościach muszą skrupulatnie weryfikować, czy właściciel gruntu nie jest związany ograniczeniami wynikającymi z UKUR. Zignorowanie tego obowiązku nie jest jedynie problemem właściciela. Naruszenie art. 2b ust. 1 i 2 UKUR pociąga za sobą poważne konsekwencje dla inwestora. Może to być nieważność umowy dzierżawy lub ryzyko odmowy wydania pozwolenia na budowę. Dlatego weryfikacja statusu prawnego nieruchomości stanowi kluczowy element bezpiecznego modelu inwestycyjnego.
