Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2022 r., I OSK 79/21, LEX nr 3442629
SENTENCJA
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2872/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni (…) w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (…) września 2018 r., nr (…) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej
1. oddala skargę kasacyjną,
2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Spółdzielni (…) z siedzibą w G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska.
Sędziowie: NSA Monika Nowicka, del. WSA Anna Wesołowska (spr.).
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 27 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni (…) z siedzibą w G. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) z (…) września 2018 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora (…) z (…) czerwca 2018 r. oraz zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Minister wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b w związku z art. 2b ust. 1 ustawy z dnia11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1405 z późn. zm., dalej „ustawa”), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dawanie przez nabywcę nieruchomości rolnej rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej może być związane z prowadzeniem tej działalności przez inne podmioty niż nabywca, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w przypadku osoby fizycznej nabywca ma ustawowy obowiązek osobistego prowadzenia działalności rolniczej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w rozpatrywanej sprawie;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydając zaskarżoną decyzję Minister naruszył te przepisy, nie wyjaśniając oraz nie dokonując oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo że wydając decyzję z (…) września 2018 r. Minister zebrał i ocenił materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie Sąd pierwszej instancji zastosował błędną wykładnię art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b w związku z art. 2b ust. 1 ustawy, a przez tak przyjętą wykładnię błędnie zarzucił naruszenie przez organy przepisów postępowania, mianowicie art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji, gdy naruszenie tych przepisów nie miało miejsca.
Minister wskazał, że przepisy ustawy nie definiują wprost pojęcia rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej a następnie przytoczył brzmienie art. 1, art. 2a ust. 1 i ust. 4, art. 2b, art. 6 i art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Wskazał, że zakładając, że ustawodawca był racjonalny tworząc przepisy, nie można się zgodzić z wykładnią Sądu, że rękojmia należytego prowadzenia działalności rolniczej przez nabywcę nie jest związana z zagwarantowaniem właśnie przez ten podmiot, a nie jakikolwiek inny prowadzenia działalności rolniczej (w przypadku osób fizycznych osobiście). Takie rozumienie jest sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy. Powodowałoby sytuację, że organ administracji wydawałby nabywcy nieruchomości (a nie jakiemukolwiek innemu podmiotowi) zgodę na dokonanie nieważnej czynności prawnej. Zatem już w momencie jej wydawania wiedziałby, że istnieją przesłanki, które powodują nieważność tej czynności prawnej, bowiem osoba fizyczna jasno deklaruje, że nie zamierza działalności rolniczej prowadzić i że zamierza oddać nieruchomość w posiadanie innym podmiotom, co jest sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z art. 2b ustawy. Należy też mieć na uwadze, że kwestia rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej nie opiera się jedynie na uznaniowości organu, lecz powinna być poparta stosownymi dowodami, np.: potwierdzającymi, że nabywca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej prowadzi działalność rolniczą, dokumentami czy oświadczeniami zawierającymi założenia do prowadzenia działalności rolniczej, opiniami lokalnych ośrodków doradztwa rolniczego w tym zakresie, informacjami o kwalifikacjach rolniczych albo przystąpieniu do ich uzupełnienia, lub o posiadanym doświadczeniu w prowadzeniu działalności rolniczej, opiniami właściwych miejscowo izb rolniczych. W przypadku natomiast jednoznacznego dowodu, jakim jest oświadczenie nabywcy, że nie zamierza działalności rolniczej prowadzić osobiście, trudno mówić o spełnieniu przesłanki rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej czy dawaniu gwarancji prowadzenia takiej działalność w rozumieniu przepisów ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazała, że wniesienie nieruchomości jako wkładu gruntowego do rolniczej spółdzielni produkcyjnej nie powoduje utraty przesłanki posiadania samoistnego, zaprzestania pracy na gospodarstwie ani zaprzestania podejmowania decyzji związanych z gospodarowaniem nieruchomością, co składa się na definicję osobistego prowadzenia działalności. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W sprawie nie było sporu co do charakteru nieruchomości, której dotyczył wniosek. Nie wskazywano również, by na skutek zawarcia planowanej umowy zbycia doszło do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Niesporne było również złożenie przez Uczestników – przyszłych nabywców nieruchomości oświadczenia, że nie będą osobiście prowadzić działalności rolniczej na nieruchomości, a jedynie wniosą ją jako wkład do Skarżącej Spółdzielni, której są członkami.
Powyższe ustalenia faktyczne, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowane przez Ministra Sąd kasacyjny przyjmuje za podstawę oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Spór w sprawie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, sprowadzał się do wykładni pojęcia rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej, wskazanego w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organy postąpiły wadliwie skupiając się na wyrażonym przez Uczestników zamiarze wniesienia nieruchomości jako wkładu do Skarżącej spółdzielni. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy winny zbadać, czy zakupiona nieruchomość będzie efektywnie wykorzystywana w działalności rolniczej, nie można bowiem w ocenie Sądu utożsamiać dawania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej z jej osobistym prowadzeniem. Minister wywodził natomiast, że skoro nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić osobiście gospodarstwo rolne w skład którego weszła nieruchomość rolna przez co najmniej 10 lat od daty jej nabycia, to nie można tej okoliczności pomijać przy ocenie, czy daje on rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej.
Odnosząc się to powyższego poglądu wskazać należy, że ustawa stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji zawierała m.in. regulacje dotyczące warunków nabycia nieruchomości rolnej jak i regulacje dotyczące obowiązków nabywcy takiej nieruchomości. Przepis art. 2a ustawy dotyczy warunków nabywania nieruchomości rolnej, natomiast przepis art. 2b ustawy nakłada na nabywców takiej nieruchomości określone obowiązki. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że pojęcia rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej, stanowiącego warunek uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości nie można utożsamiać z obowiązkiem osobistego prowadzenia takiej działalności przez nabywcę nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku zwrócił również uwagę, że gdyby osobiste prowadzenie działalności rolniczej przez osobę fizyczną oznaczało spełnienie warunku wymienionego w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit.b) ustawy ustawodawca zawarłby taką definicję w ustawie.
Prawidłowość powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji potwierdza nowelizacja analizowanego przepisu dokonana (…) czerwca 2019 r.
Z tym dniem, ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1080) dokonano nowelizacji art. 2a ust. 4 ustawy. W wyniku tej nowelizacji, przepis art. 2a ustł 4 plt 1 lit. b, a więc przepis, którego wykładnia stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie otrzymał następujące brzmienie: „b) nabywca nieruchomości rolnej zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej„:
W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że „zrezygnowano z dawania przez nabywcę nieruchomości rolnej rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej na rzecz zobowiązania się przez niego do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości oraz uzyskania opinii właściwego wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego”.
W świetle powyższego zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy w związku z art. 2b ust. 1 tejże ustawy uznać należało za niezasadny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej nie można utożsamiać z obowiązkiem osobistego prowadzenia gospodarstwa po jego nabyciu.
Słusznie zatem Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organy obu instancji ograniczyły się do uznania, że skoro nabywcy zamierzają wnieść grunt jako wkład do spółdzielni rolniczej, to nie dają rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej. Oznacza to, że na skutek błędnej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy organy obu instancji dokonały wadliwych ustaleń faktycznych, uchybiając wskazanym przez Sąd w uzasadnieniu przepisom postępowania.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów dotyczących ewentualnej nieważności umowy w związku z niezrealizowaniem przez nabywców nieruchomości warunku wynikającego z art. 2b ust. 1 ustawy Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że o nieważności umowy orzekają sądy powszechne. W niniejszej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji jak i Skarżąca zwracali uwagę na przepisy ustawy Prawo spółdzielcze dotyczące działalności spółdzielni rolniczych, praw i obowiązków ich członków, charakteru użytkowania gruntu przez spółdzielnię. Rozważania takie wykraczają poza zakres sprawy administracyjnej dotyczącej wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej w trybie art. 2a ust. 1 pkt 4 ustawy. Poza zakresem sprawy administracyjnej prowadzonej na podstawie art. 2a ust. 1 pkt 4 ustawy są również kwestie dotyczące tego, czy oddanie gruntu w użytkowanie spółdzielni rolniczej, której nabywcy są członkami, oznacza oddanie go w posiadanie innemu podmiotowi, o którym mowa w art. 2b ust. 2 ustawy i czy wymaga zgody sądu o której mowa w art. 2b ust. 3 ustawy.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).
