Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., II FSK 2897/19, orzeczenia.nsa.gov.pl
SENTENCJA
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Bogucki Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca) Sędzia WSA (del.) Mirosław Surma po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1238/18 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 18 września 2018 r., nr […] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność poborcy skarbowego w toku licytacji nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 1238/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. G. (dalej jako „Skarżący”) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej jako „Dyrektor Izby Administracji Skarbowej”) z dnia 18 września 2018 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynność poborcy skarbowego w toku licytacji nieruchomości (treść uzasadnienia ww. wyroku dostępna jest na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych.
W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) – powoływanej dalej jako „P.p.s.a”, naruszenie:
– przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) – powoływanej dalej jako „k.p.a.”, przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a to art. 145 § 1 pkt 1, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy w rzeczywistości zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa i obarczone jest szeregiem błędów, w szczególności w postaci przyjęcia, iż istnieją podstawy prawne do niedopuszczenia Skarżącego działającego przez pełnomocnika do udziału w licytacji, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji;
– przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a to art. 145 § 1 pkt 1, poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy prawne do niedopuszczenia Skarżącego działającego przez pełnomocnika do udziału w licytacji, podczas gdy w rzeczywistości brak jest przepisów prawa przewidujących procedurę weryfikacji uprawnień uczestnika licytacji nieruchomości rolnej do jej nabycia, a tym samym brak jest podstawy do niedopuszczenia pełnomocnika Skarżącego do licytacji, gdyż weryfikacja tychże uprawnień powinna nastąpić w postanowieniu o przyznaniu własności, którego uprawomocnienie się jest momentem nabycia prawa własności, a także poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788, z późn. zm.), w szczególności art. 37a oraz art. 37b tej ustawy, podczas gdy w treści obwieszczenia o licytacji z dnia 22 maja 2018 r. wskazane jest, iż na przedmiotową nieruchomość składają się tereny rolne oraz częściowo leśne, co oznacza, że zgodnie z art. 37b ustawy o lasach, o licytacji przedmiotowej nieruchomości zawiadomiony powinien być nadleśniczy właściwy ze względu na miejsce położenia gruntu, a w aktach sprawy brak jest takiego zawiadomienia;
– przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 111d § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm.) – powoływanej dalej jako „u.p.e.a.”, oraz art. 2a ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1405, z późn. zm.) – powoływanej dalej jako „u.k.u.r.”, przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a to art. 145 § 1 pkt 1, poprzez przyjęcie, że Skarżący należy do katalogu osób, które muszą posiadać zgodę bądź zezwolenie organu administracji publicznej na nabycie nieruchomości i w przypadku braku takiej zgody, bądź nieprzedstawienia takiej zgody organowi prowadzącemu licytację nie mogących uczestniczyć w licytacji i w konsekwencji niedopuszczenie pełnomocnika Skarżącego do udziału w licytacji, podczas gdy w rzeczywistości Skarżący nie należy do katalogu zamkniętego osób nie mogących uczestniczyć w licytacji, zaś tylko osoby ujęte w tym katalogu nie mogą być dopuszczone do udziału w licytacji, więc pełnomocnik Skarżącego powinien był zostać dopuszczony do udziału w licytacji;
– przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 112b § 3 u.p.e.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a to art. 145 § 1 pkt 1, poprzez przyjęcie, iż organ administracji nie posiada na etapie wydawania postanowienia o przyznaniu własności możliwości kontroli uprawnień licytanta do nabycia nieruchomości, co do którego wydane zostało postanowienie o przybiciu, a tym samym kontrola taka powinna zostać dokonana na etapie dopuszczania licytanta do licytacji, co stanowiło przyczynę niedopuszczenia pełnomocnika Skarżącego do udziału w licytacji ze względu na brak dokumentów potwierdzających uprawnienie Skarżącego do nabycia nieruchomości rolnej, podczas gdy w rzeczywistości ze względu na brak przepisów regulujących moment kontroli wskazanych uprawnień do nabycia nieruchomości rolnej, wymagane dokumenty mogą być przedłożone organowi w dowolnym momencie najpóźniej zaś do chwili wydania postanowienia o przyznaniu własności i brak ich okazania nie może stanowić podstawy do niedopuszczenia licytanta do udziału w licytacji;
– „przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art.”
W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze treść oraz sposób konstruowania podniesionych w tej skardze zarzutów, przed przystąpieniem do oceny ich zasadności, należy poczynić dwie wstępne uwagi.
Po pierwsze, przypomnienieć trzeba, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze, a więc konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, z podaniem ich właściwych jednostek redakcyjnych, którym to przepisom, zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd uchybił.
Po drugie, należy zwrócić uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy i zostało wywołane skargą Skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika, na czynność poborcy skarbowego w toku licytacji, o której to skardze mowa jest w art. 111l u.p.e.a. Skarga taka nie stanowi uniwersalnego, ogólnego środka zaskarżenia, w którym można by kwestionować prawidłowość całej egzekucji z nieruchomości we wszystkich jej aspektach, lecz – tak jak stanowi powyższy przepis – może dotyczyć jedynie konkretnej czynności podejmowanej przez poborcę skarbowego w toku licytacji. Wyznacza to zarazem zakres postępowania w sprawie, który nie może być dowolnie rozszerzany przez stronę na dalszych etapach postępowania. W tym konkretnym przypadku zakwestionowana przez Skarżącego czynność polegała na odmowie dopuszczenia go do udziału w licytacji nieruchomości rolnej.
Zarówno Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniu, jak i akceptujący jego stanowisko Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, podstawę do odmowy dopuszczenia Skarżącego do udziału w licytacji wywodzili z art. 111d § 1 pkt 6 u.p.e.a. w związku ze wskazanymi przez nich uregulowaniami zawartymi u.k.u.r.
Ten konkretny przepis nie został wskazany jako naruszony w zarzutach skargi kasacyjnej, ani też wymieniony w jej uzasadnieniu. Natomiast w najbliżej powiązanym z powyższą kwestią zarzucie tej skargi wskazano na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (bez podania, podobnie jak w przypadku wszystkich pozostałych zarzutów tej skargi konkretnej jednostki redakcyjnej – litery) w związku z określonym ogólnie art. 111d § 1 u.p.e.a. (również bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej) oraz w związku z art. 2a ust. 4 u.k.u.r. Dopiero z niektórych sformułowań użytych w skardze kasacyjnej w opisie sposobu naruszenia wymienionych w tym zarzucie przepisów można było wnosić, że Skarżący miał na myśli ten przepis, tj. art. 111d § 1 pkt 6 u.p.e.a. Przy czym z samego tego opisu „(…) poprzez przyjęcie, że skarżący należy do katalogu osób, które muszą posiadać zgodę bądź zezwolenie organu administracji publicznej na nabycie takiej nieruchomości (…), podczas gdy w rzeczywistości skarżący nie należy do katalogu zamkniętego osób niemogących uczestniczyć w licytacji (…)”, można by wnioskować, że Skarżącemu chodzi w pierwszej kolejności o sferę ustaleń faktycznych, podczas gdy w istocie rzeczy chodziło tu o określony sposób wykładni powyższego przepisu. Dopiero z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że Skarżący kwestionuje przede wszystkim przyjęcie tego przepisu jako podstawy prawnej uzasadniającej odmowę dopuszczenia go do licytacji.
Zdaniem Skarżącego, weryfikacja spełnienia przez daną osobę przesłanek pozwalających jej na nabycie nieruchomości powinna mieć miejsce dopiero na etapie wydawania postanowienia o przysądzeniu własności, a nie już na etapie dopuszczania do udziału w licytacji nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny poglądu takiego nie podziela uznając zasadność przeciwnego stanowiska prezentowanego w sprawie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz Sąd pierwszej instancji. Punktem wyjścia do tego stanowiska jest to, jak trafnie przyjęto, że sporny przepis u.p.e.a. powinien być interpretowany w ścisłym powiązaniu z regulacjami zawartymi w u.k.u.r. Przedmiotem licytacji była nieruchomość rolna, a w tej ostatniej ustawie określone zostały rygory dotyczące nabywców tego rodzaju nieruchomości.
Przepis ten, tj. art. 111d § 1 pkt 6 u.p.e.a. stanowi, że w licytacji nie mogą uczestniczyć osoby, które mogą nabyć nieruchomość tylko za zezwoleniem organu administracji publicznej, a zezwolenia takiego nie przedstawiły.
Organ prowadzący licytację ma prawny obowiązek przestrzegania tego przepisu i co za tym idzie – w przypadku istnienia regulacji prawnych przewidujących w odniesieniu do nabywania danego rodzaju nieruchomości tego rodzaju reglamentację polegającą na konieczności uzyskania stosownego zezwolenia (zgody) organu administracji publicznej – prawo domagania się od osób chcących wziąć udział w licytacji takiej nieruchomości wykazania, że reglamentacji takiej nie podlegają.
Stosownie do art. 2a zdanie pierwsze u.k.u.r., nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei art. 6 ust. 1 tej ustawy zawiera legalną definicję rolnika indywidualnego, której elementami składowymi są, m.in. takie kwestie, jak posiadanie kwalifikacji rolniczych, czy też zamieszkiwanie na terenie gminy, gdzie położone jest jego gospodarstwo rolne przez co najmniej pięć lat. Natomiast w przypadku osób, które nie są rolnikami indywidualnymi w rozumieniu tej ustawy (oraz podmiotami określonymi w art. 2a ust. 3 pkt 1 – przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania) ustawa ta w jej art. 2a ust. 4 jako warunek nabycia nieruchomości rolnej przewiduje wymóg uzyskania zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej.
Osoba chcąca wziąć udział w licytacji nieruchomości rolnej powinna więc okazać rzeczoną zgodę albo wykazać, że nie ma obowiązku jej uzyskania, tj. że posiada status rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.k.u.r. Należy przy tym dodać, iż ustawa ta w art. 7 formalizuje, w odniesieniu do niektórych z przesłanek składających się na definicję rolnika indywidualnego, sposób dowodzenia (dokumentowania) ich spełnienia. O ile w przypadku przesłanki osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego wystarczające jest złożenie stosownego oświadczenia (art. 7 ust. 1), tak dowodem potwierdzającym zamieszkanie jest zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały (art. 7 ust. 4), a z kolei posiadanie kwalifikacji rolniczych może być wykazane dokumentami określonym w wydanym na podstawie tej ustawy akcie wykonawczym.
W świetle powyższych uregulowań, nie jest więc wystarczające samo podawanie się przez daną osobę za rolnika indywidualnego, czy też złożenie oświadczenia w tym zakresie, lecz odpowiednie, zgodne z powyższymi unormowaniami, udokumentowanie tego faktu.
Za przyjętym przez Sąd pierwszej instancji w ślad za Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej kierunkiem wykładni art. 111d § 1 pkt 6 u.p.e.a. i zarazem przeciwko postulowanej w skardze kasacyjnej koncepcji prowadzenia weryfikacji przez organ egzekucyjny uprawnień osób ubiegających się o nabycie nieruchomości rolnej dopiero na etapie wydawania postanowienia o przyznaniu własności, a nie przed dopuszczeniem ich do udziału w licytacji, przemawiają także względy natury celowościowej.
Egzekucja z nieruchomości to rozbudowane, składające się z wielu etapów (jednym z nich jest sama licytacja), pracochłonne i wymagające dużych nakładów sił i środków przedsięwzięcie. Byłoby bardzo niedobre, a wręcz nieodpowiedzialne ze strony organu egzekucyjnego, gdyby po przeprowadzeniu przez niego tych wszystkich etapów składających się na egzekucję z nieruchomości, na samym końcu tego przedsięwzięcia, a więc przy wydawaniu postanowienia o przyznaniu własności okazywało się dopiero, że zwycięzca licytacji nie spełnia jednak warunków uprawniających go do nabycia nieruchomości. Stanowiłoby to także ze strony tego organu, który taką osobę dopuścił do licytacji, dużą nielojalność wobec pozostałych uczestników licytacji, którzy sami spełniając te warunki, zostali jednak przez taką osobę „przelicytowani”.
Mając powyższe na uwadze za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, który odnosi sie do odmowy dopuszczenia Skarżącego do udziału w licytacji na podstawie art. 111d § 1 pkt 6 u.p.e.a.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 112b § 3 u.p.e.a. Przepis ten dotyczy postanowienia o przyznaniu własności, podczas gdy, jak już była o tym mowa, niniejsza sprawa dotyczy skargi na czynność poborcy skarbowego w toku licytacji. Niezależnie od powyższego, z zarzutu tego nie wynika, uwzględniając treść tego przepisu, w jaki sposób organy administracji mogłyby go naruszyć. Natomiast sformułowana w tym zarzucie teza, że wymagane dokumenty mogą być przedłożone organowi w dowolnym momencie najpóźniej w chwili wydania postanowienia o przyznaniu własności, nie stanowi w żadnym mierze o naruszeniu tego przepisu, lecz mogłaby być potraktowana jedynie jako jeden z argumentów dotyczących naruszenia przez organy tych przepisów obu omawianych ustaw, które przyjęte zostały jako podstawa odmowy dopuszczenia Skarżącego do licytacji.
Również podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia wiążąca się z przepisami ustawy o lasach nie przynależy do niniejszej sprawy.
Zarówno Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, jak i Sąd pierwszej instancji odnosząc się w swoich orzeczeniach do podnoszonego w tym zakresie zarzutu zgodnie stwierdzili, że został on podniesiony dopiero na etapie zażalenia i nie może być brany pod uwagę w toku sprawy, której przedmiotem jest skarga na czynności prowadzącego licytację.
Jeżeli Skarżący ze stanowiskiem takim się nie zgadza, to powinnie sformułować adekwatny do tego zarzut, zamiast po raz kolejny dowodzić, że w niniejszej sprawie naruszone zostały wskazane przepisy ustawy o lasach.
Natomiast dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z – odpowiednio – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 tej ustawy, są wtórne i nie mają samoistnego charakteru. Pomijając już sygnalizowaną już wcześniej kwestię braku doprecyzowania, o którą jednostkę radakcyjną (literę) powyższego przepisu P.p.s.a. chodzi, ich ewentualna zasadność, mogłaby jedynie wynikać i stanowić konsekwencję niedostrzeżonych przez Sąd pierwszej instancji innych naruszeń prawa dokonanych przez organy administracji, których to jednak naruszeń w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.
W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a., skargę tę oddalił.
Komentarz
Rozważania przedstawione przez NSA w zacytowanym wyroku dotyczą stanu prawnego sprzed nowelizacji UKUR z 2019 r. Można jednak odnieść je także do aktualnych przepisów. W aktualnym stanie prawnym nie jest konieczne wykazywanie legitymowania się statusem rolnika indywidualnego w celu udziału w egzekucyjnej licytacji nieruchomości, ponieważ każdy może nabyć nieruchomość rolną w toku postępowania egzekucyjnego (art. 2a ust. 3 pkt 9 UKUR). Jednak, jak słusznie podkreśla NSA, zawsze gdy posiadanie statusu rolnika indywidualnego ma znaczenie w danej sprawie, nie jest wystarczające samo podawanie się przez daną osobę za rolnika indywidualnego, czy też złożenie oświadczenia w tym zakresie, lecz odpowiednie udokumentowanie tego faktu za pomocą środków dowodowych określonych w przepisach UKUR.
Więcej ciekawych przykładów orzecznictwa tutaj.
