Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że brak załącznika w postaci zobowiązania się nabywcy do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej nie stanowi braku formalnego wniosku o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej (art. 2a ust. 4 pkt 1 UKUR). W przypadku, gdy nabywca złoży oświadczenie, że ma zamiar nabycia gruntu na cele budownictwa mieszkaniowego, Dyrektor Generalny KOWR powinien merytorycznie rozpoznać wniosek i wydać decyzję negatywną – odmówić wyrażenia zgody na nabycie. W takiej sytuacji zbywca może wystąpić do KOWR-u z żądaniem wykupu nieruchomości rolnej za zapłatą ceny odpowiadającej jej wartości rynkowej. Bez znaczenia pozostaje fakt, że celem braku złożenia wymaganego oświadczenia jest zamiar uzyskania decyzji odmownej, która w dalszej kolejności ma doprowadzić do nabycia spornej nieruchomości przez KOWR.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2022 r.,
I OSK 1582/21, Legalis nr 2658214
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 271/21 w sprawie ze skargi A.U., A.B., J.B. i E.B. na bezczynność Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na nabycie udziałów na nieruchomości rolnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa solidarnie na rzecz A.U., A.B., J.B. i E.B. kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r., po rozpoznaniu skargi A.U., A.B., J.B. i E.B. na bezczynność Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na nabycie udziałów na nieruchomości rolnej, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku A.U., A.B., J.B. i E.B. z (…) czerwca 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie udziałów na nieruchomości rolnej w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku i że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu solidarnie na rzecz strony skarżącej kwotę 648 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: PostAdmU, w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: KPA, w zw. z art. 2a ust. 5c pkt 4 w zw. z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1655) przez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżących, podczas gdy złożony wniosek nie zawierał dokumentu potwierdzającego zobowiązanie nabywcy do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej;
2) art. 2a ust. 5c pkt 4 w zw. z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy z o kształtowaniu ustroju rolnego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że złożenie przez wnioskodawców dokumentu o treści niezgodnej z wymaganiami ustawy nie stanowi braku formalnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu potwierdzającego publikację oferty zbycia nieruchomości rolnej na portalu internetowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 PostAdmU. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy brak zobowiązania się nabywcy nieruchomości rolnej do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości może być uznane za brak wniosku, którego usunięcie możliwe jest w trybie art. 64 § 2 KPA. W świetle powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w toczącym się postępowaniu niecelowe było przeprowadzanie uzupełniającego dowodu z dokumentu potwierdzającego umieszczenie oferty sprzedaży spornej nieruchomości na portalu internetowym. Przeprowadzenie bowiem dowodu niedotyczącego istoty zawisłego sporu prowadziłoby do niezasadnego przedłużenia postępowania, co jest niezgodne z art. 106 § 3 PostAdmU.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 64 § 2 KPA, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę, prawidłowo wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych wezwanie w trybie art. 64 § 2 KPA służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy więc okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, ani nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 32/18, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1124/19, czy z 26 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 258/21). Badanie formalne wniosku służy bowiem ustaleniu możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, a nie zakończenia go w określony sposób.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego wymogu przedstawienia wraz z wnioskiem o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej określonych załączników nie uprawnia organu do badania i oceny ich treści na etapie analizy czy w sprawie występują formalne przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania. Organ powinien w takim przypadku ustalić wyłącznie, czy wraz z wnioskiem złożono załączniki dotyczące problematyki wskazanej w przepisach art. 2a ust. 5c ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, powstrzymując się z ich oceną merytoryczną do momentu wydawania rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczenie merytorycznego badania wniosków o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej i załączników do nich na etapie przyjmowania wniosku do rozpatrzenia powodowałoby, że w postępowaniach tych wydawane byłyby wyłącznie zgody na zbycie nieruchomości rolnych. Stanowisko takie prowadziłoby zatem do wykluczenia możliwości złożenia wniosku, którego rozpatrzenie musiałoby skutkować wydaniem decyzji odmownej, podczas gdy lektura ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wskazuje, że ustawodawca uregulował także sytuacje, w których wydawana jest decyzja negatywna (art. 2a ust. 6-10 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego). Dopuszczenie merytorycznego badania wniosku i załączników na etapie ich złożenia i przyjmowanie wyłącznie wniosków zasługujących na pozytywne rozpatrzenie powodowałoby, że przepisy regulujące dalsze postępowanie na wypadek wydania decyzji negatywnej byłyby zbędne.
Należy zaznaczyć, że zgodnie z podstawowymi regułami wykładni przepisów prawa nie można dokonywać takiej ich interpretacji, w wyniku której część przepisu stawałaby się zbędna. Tymczasem zastosowanie przedstawionego powyżej stanowiska, za którym zdaje się opowiadać autor skargi kasacyjnej, prowadzi nie tylko do stwierdzenia zbędności części przepisu, ale wręcz całej grupy przepisów. Z uwagi na powyższe wywody przepis art. 2a ust. 5c pkt 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego należy interpretować w ten sposób, że wnioskodawca, wnosząc o wydanie zgody na zbycie nieruchomości, do swojego wniosku musi załączyć oświadczenie nabywcy w przedmiocie zobowiązania się do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości. Natomiast ocena tego, czy oświadczenie to daje podstawę do wydania decyzji o zgodzie na zbycie nieruchomości, podlega badaniu dopiero na etapie wydawania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 2a ust. 4 tej ustawy. Należy zauważyć, że jednym z trzech warunków uzyskania pozytywnej decyzji w przedmiocie nabycia nieruchomości rolnej jest zobowiązanie się nabywcy do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej (art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b), zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż owo zobowiązanie stanowi wymóg formalny wniosku.
W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyznania na gruncie obowiązujących przepisów słuszności argumentom autora skargi kasacyjnej wskazującym, że dostatecznym powodem odmowy rozpatrzenia wniosku w rozpoznawanej sprawie w oparciu o brak załącznika, w którym nabywca zobowiązuje się do prowadzenia na nabywanej nieruchomości działalności rolnej, jest zamiar uzyskania przez skarżących decyzji odmownej, która w dalszej kolejności może doprowadzić do nabycia spornej nieruchomości przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Odnotować bowiem należy, że przepisy o nabyciu przez Krajowy Ośrodek nieruchomości rolnych, których nie można zbyć w trybie określonym przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zostały wprowadzone w celu złagodzenia skutków prawno-ekonomicznych ograniczenia obrotu ziemią rolną. W sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie może zbyć jej w sposób swobodny, w pełni zrozumiałe i zasługujące na akceptację jest to, że będzie on dążył do skorzystania ze środków prawnych oferowanych mu przez tę ustawę. Zauważyć przy tym należy, że na skutek ewentualnego wykupu spornej nieruchomości przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa zostanie zrealizowany cel ustawy przewidujący to rozwiązanie. Sporna nieruchomość – o ile dojdzie do wszczęcia procedury wykupu nieruchomości przez Ośrodek – będzie bowiem nadal wykorzystywana na cele produkcji rolnej, a nie jak planuje to kandydat na nabywcę nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego.
W świetle powyższych wywodów zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 PostAdmU, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 PostAdmU.
