Basia nabyła nieruchomość rolną o powierzchni 4,5 ha od swoich rodziców w drodze umowy darowizny zawartej 20 października 2022 r. Chciałaby ją wydzierżawić na rzecz lokalnego rolnika. Czy może to zrobić bez uzyskiwania zgody Dyrektora Generalnego KOWR na oddanie w posiadanie gruntu przed upływem 5 lat od dnia jej nabycia?
Zagadnienie to od długiego czasu wywołuje kontrowersje, jednak NSA wyrokiem z 18 maja 2023 r. (sygn. akt: I OSK 1105/22) potwierdził nasze stanowisko . Osoby bliskie nie są związane 5-letnim obowiązkiem prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz zakazem zbycia i oddania w posiadanie nabytej nieruchomości rolnej. Dyrektor Generalny KOWR, po nowelizacji UKUR z 2019 r., twierdził, że wyłączenie z art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a UKUR znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy nieruchomość rolna ma zostać zbyta lub oddana w posiadanie na rzecz osoby bliskiej. NSA to zakwestionował. W ocenie sądu osoby, które nabyły nieruchomości rolne od osób bliskich, mogą je swobodnie zbywać i oddawać w posiadanie innym podmiotom bez potrzeby uzyskiwania zgody wyrażonej przez Dyrektora Generalnego KOWR w trybie art. 2b ust. 3 UKUR. Jednak, czy wyrok ten zmieni stanowisko Dyrektora Generalnego KOWR?
Najciekawsze, najbardziej interesujące fragmenty uzasadnienia wyroku załączyliśmy poniżej.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2023 r. I OSK 1105/22, Legalis nr 2932419
Sentencja
Dnia 18 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1650/21 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (…) września 2021 r. Nr (…) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S.B. kwotę 1.200 (tysiąc dwieście) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., IV SA/Wa 1650/21 oddalił skargę S. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (…) września 2021 r. Nr (…) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego decyzją z dnia (…) października 2020 r. Nr (…), po rozpatrzeniu wniosku S. B., działając na podstawie art. 2b ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2020.1655 ze zm.), dalej jako,,u.k.u.r.”, nie wyraził zgody na oddanie w posiadanie przez wnioskodawcę nieruchomości rolnej położonej w obrębie (…) G., gmina R. – obszar wiejski, oznaczonej jako część działek nr (…) i nr (…), o łącznej powierzchni 8,10 ha, dla której Sąd Rejonowy w Ł. prowadzi księgę wieczystą nr (…), przed upływem 5 lat od jej nabycia. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku rozpoznania odwołania S. B., decyzją z dnia (…) lipca 2021 r. znak (…), utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia (…) października 2020 r. S. B. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu I instancji z dnia (…) października 2020 r. Nr (…), podnosząc, że postepowanie prowadzone w jego sprawie było bezprzedmiotowe, gdyż w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 2b ust. 3 u.k.u.r. S. B. podkreślił, że nieruchomość będącą przedmiotem postępowania nabył od rodziców w drodze darowizny, a zatem od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r., a w konsekwencji nie może mieć zastosowania art. 2b ust. 1 u.k.u.r., który statuuje obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez 5 lat od jego nabycia. Obowiązek ten został wyłączony przez art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r.
Ponieważ nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 KPA w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji, w sytuacji gdy została wydana co do tej decyzji – w oparciu o art. 138 KPA – decyzja organu odwoławczego, to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że S. B. domaga się stwierdzenia nieważności zarówno decyzji organu I, jak i ll instancji. Rozpatrując sprawę w trybie nieważnościowym organ ten wskazał, że stosownie do art. 2b ust. 1 u.k.u.r., nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. Zgodnie z art. 2b ust. 2 u.k.u.r., w okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom. Stosownie zaś do art. 2b ust. 3 u.k.u.r. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na zbycie lub oddanie w posiadanie innym podmiotom, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym. Zbycie nieruchomości rolnej przed upływem 5 lat od jej nabycia może się zatem odbyć za zgodą ww. organu administracji, który to organ nie wyraził zgody na oddanie przez S.B. w posiadanie ww. nieruchomości rolnej. Organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na spełnienie przesłanki zaistnienia ,,ważnego interesu nabywcy”, jak również ,,interesu publicznego”.
Odnosząc się do zarzutów, że nieruchomość będącą przedmiotem postępowania skarżący nabył od rodziców w drodze darowizny, a zatem od osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r., a w konsekwencji wobec niego nie może mieć zastosowania przepis art. 2b ust. 1 u.k.u.r., który statuuje obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez 5 lat od jego nabycia, bowiem obowiązek ten został wyłączony na mocy art. 2b ust. 4 pkt 1a u.k.u.r., który stanowi, że przepisów art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r. nie stosuje się do nieruchomości rolnej zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej, a zatem w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 2b ust. 3 u.k.u.r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zarzuty te są bezpodstawne. W tym zakresie organ wskazał, iż wyłączenie obowiązku osobistego prowadzenia gospodarstwa przez 5 lat od jego nabycia (art. 2b ust. 1 u.k.u.r.) należy rozpatrywać odrębnie, w świetle każdej transakcji zbycia gruntu rolnego. Wyłączenie tego obowiązku w przypadku zbycia nieruchomości rolnej osobie bliskiej nie rozciąga się już na każdą kolejną transakcję, dotyczącą tego gruntu. Każdorazowo, aby mieć do czynienia z wyłączeniem, musi następować zbycie albo oddanie osobie bliskiej. Natomiast w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 czerwca 2019 r. przepis art. 2b ust. 4 u.k.u.r., który stanowił, iż „Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do podmiotów, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 1, oraz do nabywców nieruchomości rolnej w przypadkach, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 2 i 3”, rzeczywiście odnosił się do podmiotów zbywających nieruchomość (m.in. osób bliskich), a nie transakcji zbycia, jak ma to miejsce obecnie. Interpretacja tego poprzedniego przepisu, prowadziła do wniosku, że osoba bliska, która korzystała z wyłączenia w trybie art. 2b ust. 1 u.k.u.r., mogła zbyć nieruchomość dowolnemu podmiotowi, a nie jedynie osobie bliskiej. Wobec zmiany omawianego przepisu, obecnie taka interpretacja jest nieuzasadniona.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł S. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie zarówno przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy tj. art. 156 KPA na skutek jego niezastosowania, jak i prawa materialnego, tj. art. 2b ust. 3 w zw. z ust. 1, art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r oraz art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania wg norm przepisanych.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postepowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (…) lipca 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia (…) października 2020 r. odmawiającą wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie przez skarżącego nieruchomości rolnej oznaczonej jako część działek nr (…) i nr (…), o łącznej pow. 8,10 ha, przed upływem 5 lat od jej nabycia. Zdaniem Sądu I instancji, zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 KPA Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, że decyzja tegoż organu z dnia 1 lipca 2021 r., nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 KPA Z akt administracyjnych wynika, że umową darowizny z dnia (…) grudnia 2019 r. skarżący nabył własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr (…) i nr (…), o obszarze 11,4339 ha, położonej w miejscowości G.n, obręb ewidencyjny (…) G., gmina R., dla której Sąd Rejonowy w Ł. prowadzi księgę wieczystą KW (…). Umowa darowizny zawarta została pomiędzy skarżącym, jako obdarowanym i jego rodzicami, jako darczyńcami. W dniu 31 stycznia 2020 r. skarżący wystąpił do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w S. z wnioskiem o wyrażenie zgody na oddanie w dzierżawę części nabytej w drodze darowizny nieruchomości o powierzchni 8,1 ha pod budowę elektrowni fotowoltaicznej. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzją z dnia (…) października 2020 r. nie wyraził zgody na oddanie w posiadanie przez skarżącego ww. nieruchomości przed upływem 5 lat od jej nabycia. Na skutek odwołania od ww. decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (…) lipca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z powyższego wynika, że czynność prawna w postaci zawarcia umowy darowizny miała miejsce w dniu (…) grudnia 2019 r., a więc pod rządami u.k.u.r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 kwietnia 2019 r.
Sąd I instancji wskazał następnie, że od obowiązków nabywcy nieruchomości rolnej (skarżącego), określonych w art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r., ustawodawca w art. 2b ust. 4 tej ustawy przewidział różne odstępstwa. I tak, stosownie do art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r., przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości rolnej zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej. Z akt wynika, że skarżący, jako nabywca nieruchomości rolnej chce część nabytej nieruchomości rolnej oddać w posiadanie (umowa dzierżawy) firmie B. Sp. z o.o., pod budowę elektrowni fotowoltaicznej. Ponieważ B. Sp. z o.o. nie jest podmiotem spełniającym warunki osoby bliskiej w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r., skarżący nie może skorzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r. W tych warunkach skarżącego obowiązuje wymóg uzyskania zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na dokonanie czynności, o których mowa ust. 2 art. 2b u.k.u.r., przed upływem 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym, o czym stanowi ust. 3 art. 2b u.k.u.r. Skarżący w stanie faktycznym sprawy był zatem obowiązany uzyskać zgodę ww. organu administracji na oddanie w posiadanie części nieruchomości nabytej w dniu (…) grudnia 2019 r. w drodze darowizny od rodziców.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcia sprawy, tj.:
art. 156 KPA na skutek niezastosowania i uznania, iż w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia (…) października 2020 r. o odmowie wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnych o powierzchni 8,10 ha, części działek gruntu nr (…) i nr (…), położonych w G., gmina R., przed upływem 5 lat od chwili nabycia w dzierżawę pod elektrownię fotowoltaiczną mimo, iż decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r., gdyż skarżący nie podlega obowiązkowi z art. 2b ust. 1 u.k.u.r., osobistego prowadzenia działalności rolniczej na ww. działkach rolnych przez okres 5 lat od chwili ich nabycia, a wobec tego Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nie miał kompetencji do wydawania decyzji merytorycznej w sprawie i winien postępowanie umorzyć; - prawa materialnego, tj.:
- art. 2b ust. 3 w zw. z ust. 1 u.k.u.r. na skutek niewłaściwego zastosowania i uznania, iż prawidłowe było wydanie przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa kwestionowanej decyzji w sprawie mimo, iż skarżącego nie dotyczy obowiązek z art. 2b ust. 1 ww. ustawy,
- art. 2b ust. 4 ppkt 1 lit. a) u.k.u.r. na skutek pominięcia ww. przepisu mimo niespornego faktu, iż skarżący (nabywca nieruchomości rolnych) jest osobą bliską (synem) zbywców nieruchomości rolnych, wobec tego nie stosuje się wobec niego obowiązku z art. 2b ust. 1 ww. ustawy;
3. art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP przez wydanie rozstrzygnięcia podważającego zaufanie obywatela do organów państwa, wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie skarżącego, na skutek przyjęcia w sprawie interpretacji przepisów sprzecznej z literalnym brzmieniem, co nie znajduje uzasadnienia w sprawie i rażąco godzi w ochronę praw podstawowych obywatela.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 PostAdmU rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 PostAdmU oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 PostAdmU, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały jednak tak sformułowane, że pozostają ze sobą w związku, kwestionując w istocie prawidłowość wykładni i zastosowania art. 2b ust. 4 pkt 1a i art. 2b ust. 1 i 3 u.k.u.r. w odniesieniu do klauzuli generalnej rażącego naruszenia prawa statuowanej w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, co prowadzi do konieczności ich łącznego rozpoznania.
Należy także zauważyć, iż w orzecznictwie i doktrynie utrwalone jest zapatrywanie, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 KPA, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 PostAdmU (vide: H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 222). Powyższe oznacza, iż w badanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Stwierdzona powyżej nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, uznając zarzut rażącego naruszeniem art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a u.k.u.r. za zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 PostAdmU) (vide: uchwała w pełnym składzie NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy istnieje sprawa administracyjna, w której organ administracji publicznej uprawniony jest do decydowania o możliwości oddania przez właściciela gospodarstwa rolnego, części tegoż gospodarstwa w dzierżawę osobie spoza kręgu rodziny, w sytuacji gdy właściciel ów gospodarstwo to nabył od osoby bliskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r. Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż skarżący na podstawie umowy darowizny z dnia (…) lutego 2019 r. nabył od rodziców nieruchomości rolne położone w gminie R., oznaczone jako działki nr (…) i nr (…). W związku z tym, że zamierzał oddać je częściowo w posiadanie, wystąpił do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyrażenie zgody na oddanie części gospodarstwa rolnego w posiadanie przedsiębiorcy z branży energetyki fotowoltaicznej. Organ ten decyzją z dnia (…) października 2020 r. odmówił wyrażenia zgody, a decyzję tę utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (…) września 2021 r. W aktualnie kontrolowanym postępowaniu skarżący domaga się stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, jako wydanych z rażącym ruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Odnosząc się do powyższych okoliczności należy podkreślić trafność stanowiska Sądu i instancji, że postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem od tego, w ramach którego wydana został decyzja objęta badaniem jej nieważności, zaś istotą tegoż postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 KPA Ponieważ sygnalizowanym przez skarżącego powodem nieważności ww. decyzji było rażące naruszenie prawa, kwestii tej wypada poświecić szczególną uwagę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym, czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania są normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21), uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Regulacja prawna obowiązująca na gruncie badanej sprawie wskazuje na to, że nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. Ponadto w okresie 5 lat nabyta nieruchomość ta nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom (art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r.). Jednocześnie ustawodawca przewidział, iż powyższe ograniczenie prawa własności gospodarstwa rolnego może być zniesione, w sytuacji gdy Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyrazi zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na zbycie lub oddanie w posiadanie innym podmiotom, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości. Podjęte w tej kwestii rozstrzygniecie zwalniające z zakazu zbywania lub oddawania w posiadanie innym podmiotom może nastąpić w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym (art. 2b ust. 3 u.k.u.r.). Jednocześnie ustawodawca wskazał na cały szereg sytuacji, w których ww. przepisów art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r nie stosuje się do nieruchomości rolnej. Kluczową w okolicznościach badanej sprawy jest sytuacja nieruchomości rolnej, zbywanej lub oddawanej w posiadanie osobie bliskiej (art. 2b ust. 34 pkt 1 lit. a) u.k.u.r.), przez którą to osobę przepisy ustawy rozumieją zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, rodzeństwo rodziców, małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione oraz pasierbów (art. 2 pkt 6 u.k.u.r.).
Wypada zauważyć, iż przepis art. 2b u.k.u.r., dodany przez art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.2016.585 ze zm.), od początku swego obowiązywania zawierał ograniczenia prawa własności wskazane w ust. 1 i 2, a także wskazywał, iż powyższych ograniczeń nie stosuje się m.in. do podmiotów, o których mowa była w ówczesnym art. 2a ust. 3 pkt 1 u.k.u.r., a więc do osób bliskich zbywcy. Nowelizacja art. 2b u.k.u.r., dokonania na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1080), dokonała zmiany trybu, w którym udzielana jest zgodna na zbycie lub przeniesienie posiadania, w sytuacji opisanej w ust. 3, z trybu sądowego na administracyjny, w którym zgodę ma ww. działania wyraża w pierwszej instancji Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolniczego oraz odmiennie kształtowała przesłanki wyrażenia takiej zgody. Przepis art. 2b ust. 4 u.k.u.r., którego dotychczasowa treść brzmiała „Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do podmiotów, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 1, oraz do nabywców nieruchomości rolnej w przypadkach, o których mowa w art. 2a ust. 3 pkt 2 i 3.”, otrzymał brzmienie „Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości rolnej: 1) zbywanej lub oddawanej w posiadanie” m.in. osobie bliskiej. Analiza powyższych regulacji prawnych nie daje podstawy do twierdzeń, iż ww. ustawy nowelizujące u.k.u.r., a w szczególności art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., nadał przepisom u.k.u.r. takie znaczenie, które zmieniło sytuację prawną zbywcy i nabywcy gospodarstwa rolnego, jeżeli obrót prawem do tegoż gospodarstwa następuje wewnątrz wspólnoty rodzinnej, a więc pomiędzy osobami bliskimi w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r. Zmiany w zakresie uprawnień osób bliskich zbywcy gospodarstwa rolnego nie przewidywało także uzasadnienie projektu ww. ustawy nowelizującej (vide: druk VIII.3298 – Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw, www.sejm.gov.pl).
Wypada natomiast podkreślić, iż ogólnym założeniem powyższych ustaw, znajdującym wyraz w wielu ich przepisach, jest całkowite uwolnienie obrotu prawnego wewnątrz wspólnoty rodzinnej od ograniczeń, które obowiązują poza tym zakresem, a mają na celu ograniczenie m.in. obrotu ziemią rolną w celach spekulacyjnych. Stąd ewentualne wątpliwości co do zakresu zastosowania art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. powinny być rozstrzygnięte na rzecz stanowiska uwalniającego ten obrót od obwarowań prawnych, także tych ustanowionych w art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r. Jednym z deklarowanych celów u.k.u.r., wyrażonych w jej preambule, wprowadzonej nowelizacją dokonaną ww. ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r., jest ochrona i rozwój rodzinnych gospodarstw rolnych jako podstawy ustroju rolnego Polski (art. 23 Konstytucji). Zatem przepis art. 2b ust. 4 u.k.u.r. należy odczytywać w kontekście innych regulacji tej ustawy, w szczególności art. 3 ust. 5 pkt 1 lit. c), art. 3a ust. 2 pkt 2, art. 3b ust. 6 pkt 1 i 2 oraz art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. b), które uwalniają całkowicie obrót nieruchomościami rolnymi wewnątrz wspólnoty rodzinnej, czyli między osobami bliskimi w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r. Tym samym, wobec nabywcy gospodarstwa rolnego, który jest osobą bliską zbywcy nie znajdują zastosowania obowiązki prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia tej nieruchomości (art. 2b ust. 1 u.k.u.r.), oraz zakaz zbywania bądź oddania w posiadanie innym podmiotom nabytej nieruchomości przez okres 5 lat (art. 2b ust. 2 u.k.u.r.) (vide: uchwała SN z dnia 22 czerwca 2017 r., III CZP 24/17, www.sn.pl). Takie rozumienie art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., które wskazuje na potrzebę uzyskania zgody stosownej władzy publicznej na oddanie w posiadanie nabytej od rodziców nieruchomości rolnej osobom trzecim, pozbawiające jej właściciela możliwości swobodnego nią obrotu, pozostaje w sprzeczności nie tylko z literalnym brzmieniem art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., ale także z założeniem legislacyjnym wywodzonym z art. 23 Konstytucji RP, mającym chronić i rozwijać rodzinne gospodarstwa rolne jako podstawy ustroju rolnego kraju. Trafny jest zatem zarzut kasacyjny wadliwej wykładni art. 2b ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r.
Jeżeli zatem skarżący, będąc nabywcą od rodziców gospodarstwa rolnego, nie jest zobowiązany do osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie podlega też czasowym ograniczeniom w zbyciu nabytej nieruchomości rolnej, to brak było podstawy prawnej do wydania wobec niego decyzji w trybie art. 2b ust. 3 u.k.u.r. W konsekwencji sprawa administracyjna tego rodzaju nie istnieje w sytuacji prawnej, w której znajduje się skarżący. Powyższa regulacja prawna nie znajduje bowiem zastosowania w odniesieniu do nabywcy gospodarstwa rolnego od osoby bliskiej. Postępowanie administracyjne może być wszczęte i prowadzone jedynie w sytuacji, w której istnieje przepis prawa materialnego pozwalający na konkretyzację praw i obowiązków określonej osoby w drodze wydania indywidualnego aktu administracyjnego przez organ administracji. Tym samym decyzja administracyjna wydana w tym zakresie w odniesieniu do skarżącego została podjęta w warunkach pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 KPA).
Wypada zatem podkreślić, iż oparcie zakwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji na przepisie art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., nie znajduje oparcia ani w wykładni językowej tegoż przepisu, ani też w wykładni funkcjonalnej, wynikającej z celu, który mają realizować przepisy u.k.u.r. w aktualnym brzmieniu, ani też z wykładni systemowej, mającej źródło w art. 23 Konstytucji RP. Powyższa regulacja prawna jest zatem jasna, a w konsekwencji zdatna do tego aby w wyniku jej zastosowania podjęte zostało rozstrzygnięcie rażąco naruszające prawo. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Mając na uwadze, iż na skutek wadliwej wykładni art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., a zatem w sposób naruszający prawo, wykreowana została sprawa administracyjna, w wyniku której doprowadzono do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości rolnej, to wypada uznać, że doszło do naruszenia prawa w sposób oczywisty.
Regulowanie przepisem art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r. kwestii uprawnień właścicieli gospodarstw rolnych nabytych od osoby bliskiej oznacza istotność owej regulacji prawnej wśród norm systemu prawa odnoszących się do uprawnień jednostki. Z kolei bezprawne ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości rolnej, wskutek pozbawienia możliwości oddania jej w posiadanie innemu podmiotowi, oznacza powstanie skutków gospodarczych i społecznych, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji należy uznać, iż skarga kasacyjna trafnie stawia zarzut rażącego naruszenia art. 2b ust. 4 pkt 1 u.k.u.r., co uzasadnia także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP.
Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Wypada zauważyć, iż zarzuty kasacyjne naruszenia ww. przepisów nie doczekały się uzasadnienia nawiązującego do treści tych przepisów. Zaskarżony wyrok nie stanowi natomiast podważenia tego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz nie jest aktem dyskryminującym skarżący w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym.
Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). PostAdmU).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 PostAdmU),
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 PostAdmU
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 PostAdmU, gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
